第二章行政公文的写作.docx
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第二章行政公文的写作
公文是指公务文书,是与私人文书相对而言的应用文,公文有广义和狭义之分。
广义的公文,是指机关、团体、企事业单位使用的、具有一定格式的书面材料,即通常所说的机关应用文。
狭义的公文,是指法定公文,即
(2)中共中央办公厅于1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》中规定14种公务文书;中华人民共利国国务院于2000年8月24日发布,并于2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》中规定13种公务文书;《中国人民解放军机关公文处理条例》的12类13种公务文书。
当前我们讲的公文,主要就是指《国家行政机关公文处理办法》中规定13种公务文书,即行政公文。
行政公文的写作
第一节行政公文概述
“为使国家行政机关的公文规范化、制度化、科学化”,国务院于2000年8月24日发布了建国以来第五次修订的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》。
本章以办法为依据,介绍行政公文的写作知识。
通过学习了解行政公文的含义、特点、种类、适应范围,掌握行政公文的规范写法。
一、行政公文的含义:
公文是行政公文的简称。
“行政机关的公文(包括电报,下同)是行政机关在行政管理过程中形成的具有法律效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。
”
二、行政公文的特点:
(一)、权威性
行政公文的权威性体现在法定作者的权威性上。
所谓“法定作者”,就是指公文的作者是依法成立、合法存在,能够在法定范围内按照自己的职能和权限行使权力、履行职责的发文机关及其法定负责人。
行政公文不象其他的一般文章,读者可以接受,也可以不接受,可以肯定,也可以不肯定,而是要求受文者必须接受,必须贯彻执行。
这种权威性是在“令行禁止”中体现出来的。
每一个行政机关制发的公文对于受文者来说,都有一定的强制性和约束力。
上级领导机关发出的公文(命令、决定、批复等),下级机关和相关人员必须认真领会、贯彻执行,下级机关送给上级机关的报告、请示,上级机关也应该认真处理,对报告予以审阅,对请示事项给予及时答复。
(二)政策性(政治性)
行政公文的政策性是由它的政治内容和作用决定的。
从作用来看:
行政公文直接担负着传达贯彻党和国家的方针政策,发布行政法规和规章的任务,担负着其它任何文体所不能担负的特殊使命。
从内容上看:
行政公文体现着国家的行政方针、体现了广大人民的根本利益,反映了国家的政权性质,有鲜明的政治特点。
行政公文直接、明白地告诉人们,该做什么,不该做什么;该怎么做,不该怎么做。
政府机关就是通过公文的形式来规范人们的言行,确保对国家的管理,这就是行政公文政策性(有的叫做政治性)的集中表现。
(三)严肃性
行政公文的严肃性体现在从内容到制发,到办理执行的各个方面。
内容:
行政公文的权威性和政策性决定了公文的严肃性。
行政公文的内容关系到国家和政府的施政意图,关系到国家和人民的根本利益,所以其内容本身是严肃的。
制发:
行政公文的制发也是一件十分严肃的工作,在整个拟制过程中都有一套严格的程序。
不管是群体性的集体拟制、领导人的亲自拟写,还是指定政府人员代拟,都要经过拟稿、核稿、签发、编号、缮印、校对、盖章、登记、装封、分发、立卷归档等环节,而且这些程序都是应该遵守的。
另外,有些重要的公文还需要会签;法定性的公文还需要经过立法机关审议、通过,其程序更加严格。
从收文办理到执行这条线来看,公文的严肃性同样贯彻着始终。
各个机关单位在收到上级领导机关、下级机关和其他机关送来的公文以后,要按照收文办理程序做好签收、登记、分发、拟办、批办、承办、查办、立卷、归档、销毁等工作。
所有需要办理的公文都有时限要求,惩办单位不得延误、推诿,紧急公文还要限期办理。
如有不属于本单位、本部门职权范围或者不适宜本单位、本部门办理的,应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。
已经送交领导批示或者交给有关部门办理的公文,文秘部门还要定期催办、查办,紧急公文还要跟踪催办、查办,重要公文要重点催办、查办。
对下发的重要公文,应当及时了解和反馈执行情况。
下级机关必须认真、全面理解上级公文的精神,积极贯彻上级公文中表达的意图,并根据本地区、本部门的实际情况,认真全面地执行各项政策。
同样,上级对下级的公文也要以认真负责的态度来处理。
任何机关单位都不允许以自由主义、主观主义、官僚主义的态度和不负责任的态度来对待收到的公文。
(四)规范性
为了方便公文的写作与处理,使公文日趋规范化、制度化、科学化,国家以有关法规、标准的形式,对公文的种类、格式、行文规则、处理办法等,都进行了统一规范。
《国家行政机关公文处理办法》中规定了13类行政公文为其特定的体裁,对其中任何一种公文的格式、行文规则、办理程序、归档、管理等问题都作了明确规定,对公文从内容到形式到用纸的大小及装订规格,都提出了统一的规范化要求。
任何单位、部门或个人都必须严格遵守,决不允许自做主张,另搞一套。
三、行政公文的种类:
根据国务院2000年8月24日发布,2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》的规定,现行的行政公文的种类一共有13类1、命令(令);2决定;3、公告;4、通告;5通知;6通报;7、议案;8报告;9、请示;10、批复;11、意见;12、函;13、会议纪要。
在实际使用过程中,为了方便,为了处理、收发登记、分类归档和保存查阅的方便,我们又根据不同的划分标准,从不同的角度,对公文进行分类:
(一)从行文方向分
公文可分为上行文、平行文,下行文。
上行文:
是指具有隶属关系的下级机关单位向上级机关单位报送的公文,如请示、报告等。
平行文:
是指同一组织系统的同级机关单位或不相隶属机关单位之间的公文,如函、议案等。
下行文:
是指上级领导机关对下级所属机关单位发送的公文,如命令、指示、通知、通报、批复等。
(二)以秘密程度分
公文可分为公布性公文、内部使用公文和机密性公文。
机密性公文又分为秘密公文、机密公文、绝密公文。
秘密公文指含有一般国家秘密,泄密后会使国家的安全和利益受到损害的公文;机密公文是指含有重要的国家秘密,泄密后会使国家的安全和利益受到严重损害的公文;绝密公文是指含有最重要的国家秘密,泄密后会使国家安全和利益受到特别严重损害的公文。
(三)以紧急程度分
公文可分为平件公文(常规公文)、急件公文、特急公文。
平件公文:
指无特殊时间要求,可以按照常规处理的公文。
急件公文:
指内容重要并急需打破常规、迅速传递处理的公文。
特急公文:
指内容至关重要并特别紧急,已临近规定的办理期限,需要立即迅速传递处理的公文。
(四)从公文来源分
公文可分为收文和发文。
收文是指本机关收到的来自于外机关单位的公文。
发文是指本机关发出去的公文,包括本机关制成并发往外部的公文(对外公文)和本机关制成只供内部使用的公文(内部公文)
(五)按性质、作用分,有指挥性、公布性、报请性、知照性、记录性公文。
指挥性公文:
上级机关制发的对下级机关进行组织、指挥、协调和管理的公文。
主要有命令(令)、决定、通知、批复等。
公布性公文:
指挥有关事项与要求,通过新闻媒体或张贴等形式发布的公文。
主要行公告、通告等。
报请性公文:
指向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议或意见、请求指示或批准的公文。
主要有报告、请示等。
知照性公文:
指通知、关照类公文。
主要有决定、公告、通告和通知。
记录性公文:
指用以记载公务活功,归纳会议精神、议定事项等情况的公文。
主要有会议纪要。
此外,有的还以行政公文的内容、性质、作用来划分。
如指挥性公文、知照性公文、报请性公文、商洽传达性公文、决断性公文等。
但是,这些分法由于划分标准复杂,划分出来的内容难免有交叉兼类的现象。
四、行政公文的作用:
(一)领导指导作用。
国家政府的领导通过制发各种公文,传达党和国家的方针、政策。
各级行政机关也是通过制发各种公文,使下级各个机构按照党和国家的方针、政策办事。
这就是公文的领导作用。
与此同时,公文还具有指导作用。
政府各主管部门的上下级机关之间,是指导与被指导的关系,上级主管部门对下级部门所发出的通知、通报、意见、批复等公文,具有明显的指导作用。
(二)公务联系作用:
(《办法》规定:
公文是国家行政机关在管理国家过程中,“依法行政和进行公务活动的重要工具”)国家领导机关制定的各项方针、政策、法规和规章,一般都要通过公文的形式传达到基层;基层部门中出现的问题、情况和意见,也要通过公文的形式一层层反映到上级机关;各平行机关、社会团体、企事业单位之间也需要通过公文互相交往、商洽工作、交流经验、询问答复问题。
公文在沟通社会的网络系统中,联系公务的作用十分明显。
(三)宣传教育作用
公文是宣传、解释党和国家的方针、政策、工作计划、任务措施的重要工具,是向人民群众进行思想教育、讲解政策意义、端正认识的最直接、最有效的重要方式。
例如,党和政府一贯提倡国家干部要遵守纪律、清正廉洁、深入群众、艰苦奋斗,不能跑官卖官,行贿受贿,欺上瞒下,并严肃处理了一批有一批腐败分子。
这些信息都是通过发放公文的形式达到宣传效果的。
(四)、凭证依据作用
《办法》第7章第38条明确规定:
公文“应当根据《中华人民共和国档案法》和其它有关规定,及时整理(立卷)、归档”。
第39条规定:
“归档范围的公文,应当根据其相互关系、特征和保存价值等整理(立卷),要保证归档公文的齐全、完整,能正确反映本机关的主要工作情况,便于保管和利用。
”其中所指的“利用”,主要就是指依据和凭证作用。
公文是各级行政机关之间统一思想、统一意志、统一行动、相互协调的凭证和依据。
下级机关根据上级机关的命令、决定、通知、通报、意见、批复等开展工作,解决问题;上级机关凭借下级机关的报告、请示、意见等了解情况、做出决策。
立卷归档以后,又是查考和印证行政机关工作历史的宝贵凭证。
他们是研究时代和历史的宝贵资料,它们真实记录着制发机关的工作情况、意见、办法等情况。
(五)、法规作用
法律、法令、行政法规和规章,都是通过行政公文来发布的,行政公文是法律规范的体现形式,有明显的法规作用。
第二节行政公文的结构与格式
一、行政公文的结构
国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号)第三章第十条指出:
“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
”
有的教材把这些要素根伟三部分:
眉首、主体、版记。
眉首部分:
包括公文分数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等。
文头占首页1/3到2/5篇幅,下设横线与主文部分隔开。
如果是党务公文,间隔线正中印有红五角星。
主体部分:
包括公文标题、主送机关、正文、附件、成文日期、公文生效标识、附注等。
版记部分:
包括主题词、抄送、印发机关和印发时间、版记中的反线、版记的位置等。
眉首:
1、公文份数序号:
定义:
份数序号是对一个公文印发份数与顺序的编号。
组成:
一般为6位数。
如“份号000015”,表示此份文件是该文总印数中的第15份。
也有的说至少不少于两位数。
如“1”,编为“01”
作用:
凡是带有密级的公文,必须编制份数序号,目的在于准确掌握公文的印制份数和分发范围及对象,掌握每一份公文的去向,便于印数较多的普发性下行文有控制地分发;便于机密文件的分发和回收。
便于管理、控制,便于统计、分发、登记、收回、注销和查询。
故发文与收文时都要登记份数序号。
位置与书写格式:
份数序号标在文件版头的左上角,顶格第一行,用阿拉伯数字书写。
2、秘密等级和保密期限
定义:
秘密等级是发文机关对涉及国家的机密的公文,根据其秘密程度而划分的秘密级别,简称密级。
保密期限是指需要保密的时间上的限制。
按照《中华人民共和国国家机密法》的规定,机密的公文应当表明秘密等级和保密期限。
凡属机密的公文,都要根据具体情况分别表明“绝密”、“机密”、“秘密”三
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