土地储备和一级开发分解讲诉Word格式.docx
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由于人类自身的发展需要消耗大量的自然资源,并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。
以中国为例,自上个世纪70年代以来,中国人口以每年10%左右的速度增长,耕地则以每年2.%的速度递减。
这样,土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。
为了缓解这种矛盾,客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范,一方面以之确定土地权利之归属和流转,另一方面,据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为,以期实现土地资源的最优化开发与利用。
土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
(二)国家对土地资源宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下,每一个市场主体都是理性的“经济人”(亚当,斯密语),为实现其自身利益之最大化倾力而为。
同样地,由于市场主体利益的非一致性,不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应,相反,通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。
为了矫正私利主体的各种非理性行为,国家(作为拥有至高无上权力之统治体)必须运用其认为可行的统治方法予以规制。
在长期的实践当中,世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。
通过各种宏观调控手段的调节,一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡,另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡,从而令资源配置趋于合理。
土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是:
顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要,用制度的法律化规制土地市场,使土地资源发挥尽可能大的效用。
(三)土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因土地作为一种典型的不动产,随着科技的进步,现代人对土地的利用越来越走向集约化,土地的价值总体上处于上升趋势。
相应的,人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。
正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理,推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度的法律渊源
(一)立法确定了政府是土地储备的合法主体
我国《中华人民共和国宪法》第六条规定:
“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。
”第十条一二款规定“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;
宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。
《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:
“城市市区的土地属于国家所有……农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;
宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。
”第四十条规定:
“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;
但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定:
“土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。
”
根据上述规定,我国实行的是土地的社会主义公有制。
中华人民共和园领土范围内的土地属于国家所有或者集体所有,不存在土地私人所有权。
由政府垄断土地供应的一级市场,以政府为主体开展土地的统一收购和储备也正是建立在土地公有制基础上,而且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,任何单位和个人进行房地产开发,以使用国有土地为原则,使用集体土地为例外。
现行法律规定为政府将集体土地征收为国有的合法性提供了依据。
因此,国内立法从土地资产的性质、城市政府对土地的管理职能等方面确定了城市政府作为土地储备主体地位。
(二)现行立法为土地收回、征收奠定了法律基础
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:
“为公共利益需要使用土地,或为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。
收回或调整土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿。
”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定:
“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;
在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
”《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定:
“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
《中华人民共和国土地管理法》第二条进一步明确:
“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。
从此规定来看,集体土地所有权自设立时就附加条件,即随时服从国家建设的需要而被征收。
因此,我国现行上述规定为政府收回、征收土地使用权,建立土地补尝制度提供了一定的法律依据。
(三)土地储备中“城中村”的土地性质认定
在经济快速发展、城市化不断推进的过程中,位于城市郊区的农村逐渐被划入市区,在区域上已经成为城市市区的一部分,形成了现在的各地的“城中村”现象。
虽然村庄在占地位置上已经属于市区范围,而土地性质是国有土地还是集体土地,这个问题关系到在土地储备时是进行征收程序还是收回程序。
有人将城中村的土地直接认定为国有,但笔者不以为然。
虽然《土地管理法》和《物权法》都规定了城市市区的土地属于国家所有,但这一规定最早见于1982年的《宪法》,笔者理解当时《宪法》规定:
“城市的土地属于国家所有”,有两层涵义:
一层涵义是对当时城市土地状况的描述,另一层涵义是对未来城市土地命运作出“国有”的安排,为国家将集体土地征收为国有土地的正当性提供便利。
由于城市规划区的范围在不断扩大,而基于条文本身的文义解释,将“城市市区土地属于国家所有”作为认定当前城市规划区范围内的土地性质,在理论上是行不通的。
虽然《土地管理法实施条例》第2条第5款规定,农村集体经济组织全体成员转为城镇居民的原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。
但2005年的《国务院法制办公室、国土资源部关于对<
中华人民共和国土地管理法实施条例>
第二条第(五)项的解释意见》对此问题已经明确,不能以“村改居”的形式直接将集体土地转为国有土地。
实践中,有的地方法院在审判宅基地使用权转让合同纠纷案件中,依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定,直接认定城市市区的土地属于国家所有,城中村宅基地属于国有土地,从而认定转让合同有效;
有的地方政府在城中村改造的过程中,出台的规范性文件中规定,对集体土地进行补偿后,由政府直接将其确权为国有土地。
笔者认为,无论是法院的判决认定,还是地方政府的规范性文件规定,不经过征收程序而直接将集体土地转为国有土地,在理论上存在一定的问题,只是当前全国各地如火如荼的城中村改造形势掩饰了其背后的法律问题。
三、土地储备制度的功能定位
城市土地储备制度作为一种全新的制度尝试,明确其功能定位十分必要。
只有明确了建立土地储备制度的功能定位,才能使储备机构在探索中把握明确的方向,在决策时具有判断的标准。
如何定位土地储备制度,关系着这项制度规范、完善和发展。
笔者认为,土地储备制度应定位于以下几个方面的功能:
一是政府供应土地的先决条件。
我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体。
建立土地储备制度,是市、县政府推行招标、拍卖、挂牌出让等市场方式配置土地资源的现实需要。
招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的先决条件是政府手中要拥有一定数量的可供应土地,否则,推行招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权就会受到极大的限制。
这几年,国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让工作取得了历史性的突破,出现这种突破与土地储备制度建立有着正相关的关系。
正是土地储备制度的设置,为招标、拍卖、挂牌创造了条件。
土地储备制度,实行的是“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的运作模式,建立起统一的供地、用地制度。
二是参与土地市场的调控的重要手段。
城市土地市场不可能一直保持平稳、健康的发展状态,而土地市场的波动又对城市整体经济的运行和居民的生活具有十分重要的影响,土地储备制度是实现政府土地市场宏观调控的一个重要手段,使政府掌握了城市土地的统一收购和垄断供应权。
政府能够把分散的土地重新集中起来,使城市土地的批发权牢牢掌握在政府手中。
这样不仅可以确保土地供应的合法性,减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生,而且能够有效调控土地供应的规模和节奏,逐步建立一个公正、公平、公开、规范和高效的城市土地市场。
三是增加财政收入的重要途径。
在我国,城市土地属于国家所有,土地所有制的这一特点,决定了土地所有者拥有依法占有、使用、收益和处分土地的权利。
而城市土地实行有偿使用制度,土地收入应成为政府财政收入的一种主要来源。
但是,自从城市土地使用制度改革以来,由于灰色市场的存在和政府官员的“寻租”行为,致使大量应归国库的土地收入流失到个人和组织的手中。
因此,建立城市土地储备制度以后,应使这部分收入成为财政收入。
四是落实城市总体规划的必要手段。
城市总体规划的落实,涉及到城市土地利用方向的重大调整,由此引起土地使用者利益的重大调整。
所以,在落实城市规划的过程中,同样面临资金投入、土地收回、拆迁安置、开发整理等一系列问题。
过去,很多地方在旧城改造中,是通过房地产公司来操作的,政府在土地价格上给予一定的优惠,或者用实物地租的方式让房地产开发公司参与旧城改造。
五、土地储备与区域规划
(一)区域规划符合城市发展和规划要求
无论土地储备制度是被当作城市规划者的工具之一,还是作为实施规划的中坚力量,如果规划工具和土地利用控制的机制效率低下,土地储备将很难实施。
从法律法规看,我国《土地管理法》规定,用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地。
《城乡规划法》规定任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。
因此,土地储备要遵循规划先行,服从规划的原则,其中土地利用总体规划相对宏观,主要对建设用地和农用地做出限定,区域性规划则对土地储备项目提供具体的规定和要求,成为土地储备工作的重要依据和前提。
实际上,区域规划的理念,在《城乡规划法》中有着明确的规定,《城乡规划法》第三十条规定,“城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。
在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。
”第三十一条规定,“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。
”
从经济效益看,土地储备的效益主要来源土地增值带来的回报从而形成土地经营的健康资金链。
储备土地的增值大体分为三种况:
一是通过储备期内城市建设的完善、城市综合实力的提高而带来的普遍增值;
二是用地性质的转变,如工业用地转为商业用地带来的增值;
三是建筑容量的提高带来的数量增值。
而区域性规划正是实现以上三种增值的必要途径和手段。
从操作层面看,我国过去的土地政策造成了土地的权属关系比较分散和复杂,如果全部回购,将给处于启动阶段的土地储备机构造成巨大的资金压力。
通过规划储备的方式,可以将一些已列入改造计划但近期收购难度较大的土地,先纳入规划储备库,再根据市场条件变化,择机进行储备。
这样可以大大减轻土地储备机构的资金压力。
(二)土地储备应与规划相衔接
出让的土地面积是按照规划局的规划红线确定的,而土地储备中心储备土地的储备面积往往是按原土地登记面积储备的,储备面积、规划红线面积与出让面积必须要协调、统一。
规划局是从城市规划的规划性、整体性和充分利用土地的功能性来考虑的,因此规划部门在规划时,往往会突破原土地登记的范围,或增或减,或进行土地规则性调整,就产生了规划部门的规划的红线范围与储备面积可能不吻合。
出让的面积必需是政府储备的面积,而当前土地储备和土地市场供地环节分开,也可能会发生出让面积与储备面积不符的情形,因而就造成了一宗土地储备后,由于规划红线面积大于储备面积,该宗地储备后长期无法出让的现象。
为保证土地储备与供应的衔接,土地储备有必要考虑规划规则,在储备环节纳入规划意见,或者是在储备前就对规划红线有所了解,而不只是就土地登记面积收购储备。
六、土地储备与供应
(一)我国土地供应的现状
2012年全国国有建设用地实际供应总量58.77万公顷,同比增长35.9%,其中,工矿仓储用地、商服用地、住宅用地和其他用地供应总量分别为19.26万公顷、4.21万公顷、12.52万公顷和22.78万公顷,同比分别增长25.2%、8.1%,国有建设用地供地总量连续三年保持增长。
全国出让国有建设用地面积为33.39万公顷,出让合同价款为3.15万亿元,同比分别增长13.7%和14.6%。
其中通过招拍挂出让土地30.47万公顷,出让合同价款为3.02万亿元,分别占出让面积的91.3%和总价款的95.9%。
2012年全国住房用地供应计划公告(2012年第13号)公布,2012年全国住房用地计划供应17.26万公顷,与2011年全国住房用地计划实际落实量(13.59万公顷)相比,增加21.3%,是前5年年均实际供应量(8.73万公顷)的近两倍。
2012年,全国计划供应保障性安居工程用地和中小套型商品房用地13.68万公顷,占全国住房用地供应计划的79.3%,比2011年提高0.7个百分点。
计划供应保障性安居工程用地5.01万公顷,占住房用地供应计划的29.1%,超过2011年1000万套保障性安居工程用地实际落实量(4.81万公顷)。
(二)土地供应问题
目前我国大多数地方建立了土地储备制度,一般运作程序由土地收购一土地储备一土地供应三个环节构成。
土地供应是指根据城市建设用地的需要,政府将那些经过一段时间的储备,并已完成前期开发的熟地,分期分批推向市场的活动。
由于我国土地供给机制不完善、相关体系不健全,导致相当部分地区没有按照供给计划供应土地,大多数城市采用的还是以需求定供应,总量不限定的方式。
有些地方即使有供应计划但还是立足于年供给计划,缺乏长期供给策略。
政府为适应城市发展规模,每年制定土地供给计划,根据市场需求提供一定量的土地,然而由于城市化进程加速,城市人口规模增长速度过快和供应的土地被开发商囤积等原因,造成土地二级市场有效供给不足。
由于土地的前期的开发整理投入了的大量的资金,这些资金必然要在土地价格中得到体现,从而引起土地价格的上涨。
土地储备运行机制中的土地供应问题,应考虑从以下两个方面完善:
1、土地供应要符合城市中长期建设规划要求。
城市政府应当改变当前以每年指定年度出让计划,且年度出让计划较为简单和粗糙的状态,应该以城市中长期发展规划和城市总体规划为基础,制定详尽、科学的土地出让计划。
城市土地供应计划应具有可操作性,计划不仅规定拟供应土地的区位和面积,还应规定土地的供应方式、供应时间、规定用途和利用限制等。
制定和公布土地供应计划是完善城市土地供应机制的基础,它将有助于提高城市土地管理的科学性,促进城市土地市场的规划和完善。
2、合理引导土地供应价格且抑制地价过快上涨。
土地供应价格由土地储备成本和一定比例的政府收益组成。
引导土地供应价格必须控制和把握好土地收购、整理储备和供应每一个环节。
通过理性引导土地供应价格,达到相对稳定地价的目的。
在土地储备阶段,要在土地整理前期引入市场竞争机制,通过招投标方式来选取专业化的土地整理公司,由中标的专业公司负责土地整理的具体实施,从而达到提高土地整理的质量,节约土地整理成本的目的,虽然目前各地一级开发中大都规定通过公开招标方式选定负责前期开发整理的公司,但是并没有真正落实。
而且大多负责一级开发的公司是为了取得二级开发权,通过一级开发达到“曲线救国”的目的。
在土地供应阶段,我国法律规定各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
但是这些方式往往还是只考虑单一的价格因素,价高者得,不利于控制地价上涨。
虽然国家曾一再三令五申的强调控制房价,调控地价,各地要探索双向竞价的模式,即“向上竞地价,向下竞房价”、“限房价、竞地价;
限地价,竞保障性住房面积”等,但是由于缺乏操作实施细则。
因此,各地很少能够采用国家提倡的新的出让方式。
各地政府为了实现对土地市场的调控,在今后土地出让过程中,可以作多元化考虑,保证土地竞买人在出让中竞争的同时,又体现了政府对土地市场的引导。
七、土地储备与融资
(一)土地储备资金来源现状及存在的问题
由于土地储备成本日益上升,造成各级土地储备机构土地储备、资金严重不足。
按照有关规定,原来的土地储备资金来源主要有两种形式:
一是财政拨款;
二是土地储备专项资金。
《土地储备管理办法》明确规定了土地储备机构向银行等金融机构申请贷款的融资方式。
但实际操作中,由于财政拨款金额太少,专项资金落实困难,各储备机构为了更好地完成储备任务,往往采用其他方式来筹集资金。
因此,银行贷款成为土地储备资金来源的主要方式。
1.财政拨款。
财政拨款因其局限性,已很难满足土地储备的需要。
首先,财政拨款金额较小,与占用量巨大,占用周期长的土地储备资金需求量相比,数量有限;
其次,财政拨款常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争,使得资金的投入缺乏连续性和稳定性;
再次,财政拨款一般是按计划拨款,拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差,也不利于土地储备目标的实现。
2.土地储备专项资金。
虽然各地都出台规定,建立了土地储备专项资金,但因地方政府受当地眼前利益或局部利益等各种原因的影响,不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金,无法弥补储备资金不足的重大缺口。
另外,由于土地储备是一个周期较长的过程,储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差,故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
3.银行贷款。
银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。
但银行贷款毕竟是市场行为,金额有限,程序复杂,利息偏高,如果向银行借贷过多,无疑将增大储备成本,影响经营土地的效益。
同时,人民银行也明确要求商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
因此,完善现有的城市土地储备融资渠道,依托资本市场加快其融资渠道创新,以增强土地储备的融资能力,提高融资效益,对于推进、完善我国的土地储备制度,对于我国土地储备制度的顺利开展提供了一个合法、高效、可持续发展的环境与平台,具有十分重要的意义。
(二)储备土地申请贷款的登记问题
土地储备机构利用储备土地作为担保向银行等金融机构申请贷款,有两种方式:
一是以储备土地未来的逾期增值收益作为质押申请贷款。
根据《中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款的风险提示的通知》。
(银监通[2004]75号)的规定:
“发放土地储备贷款,主要是以土地储备公司(中心)土地使用权质押,以土地使用权出让收益为未来还款保障”;
中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议指出:
“地方融资平台主要以政府所拥有的土地作为质押进行融资,靠综合收费能力而非项目自身的收费能力管理偿还债务。
二是储备土地使用权作为抵押申请贷款。
根据《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121号)的规定:
“对储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款年限不得超过2年”。
根据《土地备管理办法》第二十五条的规定:
“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款为担保贷款,其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证”。
另外,根据《关于金融促进节约集约用地的通知》(银发[2008]214号)的规定:
“土地储备贷款采取抵押的,应当具有合法的土地使用证,贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%,贷款期限原则上不超过2年”。
如果土地储备机构利用储备土地未来的预期增值收益作为质押申请贷款的,审查的责任主要在于放贷的金融机构,储备土地不需要办理登记,也不需要办理抵押登记。
如果土地储备机构以储备土地使用权作为抵押申请贷款的,应当先办理土地登记,然后办理土地抵押登记。
《土地储备管理办法》第二十五条第二款已经明确规定:
“政府储备土地设定抵押权,其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益去确定,抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”。
八、土地储备补偿
(一)各地储备补偿方式的种类
土地储备机构在收购土地时,根据不同的收购方式,应对被收购土地的一方当事人进行补偿或者支付相应的收购价款。
因此,土地收购时就存在土地收购的补偿标准和收购价格问题。
目前而言,确定土地收购的价格具体有以下几类:
1、按照有关规定确定的标准进行补偿。
这主要适用于征收集体土地和国有土地上房屋,国家与被征收土地者或房屋被征收者之间不存在买卖关系,征地是一种国家行为,土地被征收者是对国家应尽的一种义务,征地和房屋征收补偿以不降低被征收者的生活和居住水平为原则。
当然,在实践中,各地确定的具体征地补偿与房屋
征收补偿标准也不完全一致。
如:
河北省出台地方规范性文件,即《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》(冀政[2008]132号),2011年进行了重新修订,具体落实《土地管理法》规定的征地补偿标准。
2、按照评估机构确定的评估价格进行补偿。
土地收购价格由土地储备交易的一方或者双方委托的有资质的评估机构进行评估,但在实际执行中,最终决定土地收购价格的往往还是土地管理部门。
按照《石家庄市市区国有土地储备办法》第18条规定:
“采取货币补偿方式收回收购划拨土地使用权及地上建(构)筑物,以土地使用权补偿作为主导方式的,土地按照评估价格的60%给予补偿,建(构)筑物按照评估价格补偿;
以地上建(构)筑物作为主导方式的,按照房地产市场评估价格扣除所含土地评估价格的40%给予补偿。
”。
按照《济南市国有土地收购储备暂行办法》
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