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不具备那些成就,一个人就不能完成作为后工业社会特点的新的社会分工的要求。
”[3]
由于社会主义市场经济的确立与发展,日益复杂的社会结构、社会事务使得社会分工日益精细。
人大代表在当前而言,也有相应的专业性要求,主要表现在三个方面:
一是在整体上对我国国家制度的基本内容的全面认知,诸如:
国家的性质、基本政治制度、政党制度及其特点等问题,人大的工作程序、行政权力的内容及方式,人民代表大会制的组织活动原则、构成要素及其相互关系等。
二是人大代表在人大开会期间提出、审议、表决议案,提出质询,审议其他国家机关的工作报告,考核和评议由人大选举、决定或任命的国家公职人员,等等。
三是人大闭会期间听取选民或原选举单位的意见,向选民汇报自己的工作,进行视察及调查研究等。
我国的人大代表及其兼职性特征,却模糊了这种“资格”,虽然他们依法有资格代表民意、参政议政,但事实上往往是一些不“能够和愿意提出要求的人”。
即使“能够和愿意”,也没有必需的时间和技术保障。
正如有些思想家所说的,对于民众而言,“拥有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。
那些自己做不好的事情,应该让代理人去做。
”[4]因为这样一个人具有相关的专职化保障,而且他的事业就是为他人的利益服务[5]。
可见,社会分工的需要为人大代表的专职化提供了客观的必然性。
另外,我国经济的稳定增长为人大代表的专职化奠定了必要的物质基础与保障。
人大代表的专职化对我国的政治发展的影响也将是全方位的。
实现人大代表的专职化将有助于民主意识的培育、扩大政治参与的广度和深度,对社会主义民主政治的建设和发展产生重大意义。
1.人大代表专职化将进一步推进社会主义的民主政治建设
社会主义民主在本质上是真正的民主,体现了民主的真谛。
然而,民主的内容要与形式完全统一,是要具备诸多主客观条件的。
社会主义民主是人类社会最高意义上的民主,并不是建立在直接民主的层面上,而是建立在“间接民主”的层面上,也即在代议民主制政体的意义上。
这里的代议制政体就是,“全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”[6]。
目前,我国人民代表大会就是要通过经历一个转变,来实现最广泛意义上民主和最有效率意义的集中。
这一转变就是,使人民代表大会从一个较多具有象征意义上的或单纯的议事、决策场所真正成为一个“事关人民利益与要求的信息收集——信息过滤(整合)——决策制订——监督执行”的这样一个多功能的政治机构。
当然,相应的条件只能提供并保障与之相适应的民主形式。
超前或滞后,都是民主内容与形式的不对称,这种不对称性会给民主带来巨大的灾难。
事实上,因“政治机器并不自行运转。
正如它最初是由人制成的,同样还须由人,甚至由普通人去操作。
它需要的不是人们单纯的默从,而是人们积极的参加;
并须使之适应现有人们的能力和特点。
”[7]所以,我们应在“合理性、合法性、合道德性”的原则下进行能动的专职化设计。
人大代表的专职化将会在我国的民主政治进程中,使得人大代表的身份得以转型并切实地使人大代表具有特定的法律身份。
这种正向的身份感,能产生强大的心理力量,给人大代表带来安全感、自豪感、独立意识和自我尊重。
这势必将给予它更有效的政治功能,并增强其所表征的民主意义。
2.人大代表的专职化有利于加强和完善党的领导
中国的改革开放尤其是社会主义市场经济的确立与加入世界贸易组织,使中国社会进入了一个高度复杂的、分工精细的社会,从而对国家最高权力机关提出了更高的要求,同时,对能够强化人民代表大会职能的人大代表的专职化就产生了进一步要求。
“一种政治体制首先必须能够创制政策,即由国家采取行动来促使社会和经济改革,才能成功地处理现代化面临的问题。
”[8]人大代表专职化在我国也是需要政治力量来推动的,作为中国现代化的积极推动者,代表国家采取行动的改革者、政策的创制者,在中国只能是中国共产党。
而一种政治体制的创制能力客观地反映着这种政治体制的适应能力与发展能力。
一般而言,这种适应能力与发展能力往往又仰仗执政党的能力与权威。
人大代表的专职化本身就是在政治发展进程中的一种制度创新,能够实现这一政策创制的也只有政治体系中的决定力量。
正如亨廷顿所论证的:
“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量。
一个强大的政党能使群众的支持制度化。
政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。
凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党。
”[9]在中国更是如此,而且中国人民和中国共产党都已深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害。
由于我国人大代表的兼职性以及其他原因,“迄今为止,我国真正意义上的宪法监督还一次都没有实施过,这种状况严重影响了社会主义法制的统一以及社会主义法治国家建设的进程。
”[10]人大代表的专职化,在某种意义上,可称之为“宪法监督主体的特定化”[11]。
他们可以行使民主监督、参政议政和为社会服务的职能,调查研究,建言献策,广泛地反映社情民意,有助于加强、改善党的领导,正确决策,化解矛盾,解决问题。
这主要是通过这一方式来实现的:
党通过自己的执政地位、威望和政治影响力,选派优秀人才竞选人大代表,使党员代表在人民代表大会中占有多数席位。
这一方面可以增强党的执政地位之合法性基础,另一方面党可通过其代表在人大的活动将党的方针、路线、政策形成国家意志,变成法律。
这样,不仅实现了党对人大的领导,又解决了党政不分、以党代政的弊端。
这有利于党在集中统一的领导下充分发扬民主,广泛听取各方面人士的意见。
在客观上,有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动,这不仅减少了政治腐败,保持党的先进性,还优化了我国民主政治的环境,更有利于党的领导作用,从而保持社会主义事业顺利地向前发展。
3.人大代表专职化有利于建立有中国特色社会主义政治权力监督体系
根据我国宪法和法律,人民可以通过人大,确切地说应该是人大代表,来运用选举、提案、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制,从而实现对权力异化现象的修复。
人大代表的专职化无疑会增强这种修复功能。
而我国目前的人大代表状况由于自身制度化程度低而未能践行其监督的职能。
这在一定程度上反映了我国的政治发展状况,正如亨廷顿所说:
“一个社会政治发展的水平,在很大程度上取决于政治活动家隶属和认同各种政治机构的多寡。
”[12]
要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。
社会主义民主政治体系中的政治监督是不可或缺的环节,并要求通过一定措施、相应的制度设计并使之法律化、制度化,而建立各种有效的监督渠道。
我国的宪法和法律的性质决定了我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。
这在客观上也决定了必然要围绕着我国的各级人民代表大会来建立有中国特色的社会主义政治监督体系。
然而监督不力仍是人大工作中突出的问题。
若要人民及人大代表进行有效的监督,就必须给人大代表提供有效的监督途径与方式。
人大代表的专职化对于建构具有中国特色社会主义的政治监督体系是有重大意义的。
人大代表的专职化并不违背议行合一的原则,而是对议行合一原则的一种完善和发展。
因为议行合一的原则是体现在国家权力统一的前提下,主张国家职能的划分,但并不否认国家权力部门之间职能分工的必要性。
因此人大代表的专职化将加强我国社会主义民主政治及其政治权力运行机制的优化,直接体现了权力之间的制约。
这种在议行合一前提下的权力制约关系也体现了宪政的基本原理。
参考文献:
[1]《马克思恩格斯选集》第2卷,第122页。
[2]【美】戴维?
伊斯顿:
《政治生活的系统分析》,华夏出版社1999年版,第109页。
[3]【美】丹尼尔贝尔:
《后工业社会的来临》,商务印书馆1996年版,第451页。
[4][9][12]【美】亨廷顿:
《变化社会中的政治秩序》,生活?
读书?
新知三联书店出版社1996年版,第396、127、9页。
[5]【美】文森特?
奥斯特罗姆:
《复合共和制的政治理论》,上海三联书店1999年版,第93页。
[6][7]【英】J?
s?
密尔:
《代议制政府》,商务印书馆1997年版,第55、65、7页。
[8]【法】孟德斯鸠:
《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第9页。
[10][11]李忠:
《宪法监督论》),社会科学文献出版社2002年版,第4、5页。
(作者单位:
浙江大学法学院政管系)
在我国,人大代表是国家权力机关——人民代表大会的组成人员,是人民群众选派到国家权力机关的使者。
人大代表与一般意义上的如工会代表、妇代会代表、团代会代表等各行各业、各界各派选举的代表是有区别的。
这种区别不仅表现在所代表的范围上,更大的不同在于所代表的内涵上,即人大代表是选民依法民主选举产生的,是代表人民管理国家事务,行使当家作主权力的。
长期以来,人大代表兼职被认为是我国人大代表制度的一大优势。
在建设有中国特色的社会主义现代化进程中,许多新情况新问题对国家权力机关的主人提出了新要求。
在各级国家权力机关中仅靠少数的专职人员进行工作,远远不能适应权力机关所肩负的重任。
从发展的观点来看,笔者以为,人大代表的兼职化是一大优势的认识是片面的。
人大代表制度改革是人民代表大会制度改革牵一发而动全身的根本性改革。
代表兼职的弊端日益凸显
一方面,人大代表兼职不利于代表意识的加强。
代表意识是指代表对自身地位、性质、作用及其职责的主观认识。
它是代表的光荣感与使命感、权利观与义务观、认识能力与行为能力的有机统一,是代表履行职责的主动性、自觉性和创造性的表现,也是衡量代表素质、反映代表思想观念和思想方式的重要标志。
代表意识如何,对于充分发挥人大代表作用,把国家权力机关建设成为真正有权威的人民权力机关,是至关重要的。
代表兼职使某些代表在参加人大会议时能够履行代表职责,会议之后则很少参加代表活动,被群众称为“会议代表”,影响代表作用的发挥和职责的履行。
另一方面,人大代表兼职不利于人大代表素质的提高。
人大代表的素质是指其履行代表职责所必须具有的内在品质和能力,其核心内容包括知政、参政和督政等方面的能力。
代表素质如何,不但直接影响代表作用的发挥,而且直接影响人民代表大会会议的决策水平和工作效率,对代表个人的形象也有一定影响。
目前,我国人大代表多为兼职而非专职,并且大多是生产和工作第一线的人,其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间,由此产生了人大代表到会率低、到会发言率及发言水平低、参加视察、检察活动以及联系选民少的情况。
此外,我国绝大部分人大代表是兼职的,在联系选民和原选举单位,了解人民群众意愿和各方面情况,均会受到诸多主客观条件的限制,不利于代表行使权利履行职责。
代表专职的现实要求及意义
中国社会的经济、政治和文化发展的新内容、新要求客观上形成了民主政治发展的基础,为人民群众在政治上的代言人——人大代表的专职化准备了充分的主客观前提条件。
一、政治生活的新内容要求人大代表专职化
目前我国经济结构发生了根本变化,在社会主义市场经济条件下形成了多种经济成分并存竞争的新格局,经济的发展需要有一个稳定、民主、开放、宽松的政治环境;
我国正在由依附走向参与,由身份走向契约,由人治走向法治,经济、政治和文化发展的新内容、新要求客观上形成了民主政治发展的基础,要求人民群众在政治上的代言人——人大代表由原来的“消极被动的兼职橡皮图章”向社会所迫切需要的“积极主动的专职公正中介角色”转型。
二、社会分工与专业化倾向日益凸显要求代表专职化
随着我国社会主义市场经济的确立与发展,日益复杂的社会结构、社会事务使得社会分工日益精细。
二是人大代表在人大开会期间提出、审议、表决议案,提出质询,审议其他国家机关的工作报告,考核和评议由人大选举、决定或任命的国家公职人员等等。
现行的我国人大代表兼职性特征,却模糊了这种“资格”,虽然他们依法有资格代表民意、参政议政,但事实上往往是一些不“能够和愿意提出要求的人”。
由此可见,社会分工与专业化发展倾向需要人大代表专职。
三、社会主义民主政治建设要求人大代表专职化
社会主义民主在本质上是真正的民主,体现了民主的真谛。
社会主义民主是人类社会最高意义上的民主,并不是建立在直接民主的层面上,而是建立在“间接民主”的层面上,也即在代议民主制政体的意义上,就是“全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。
人大代表专职将会在我国的民主政治进程中,使得人大代表的身份得以转型并切实地使人大代表具有特定的法律身份。
这种身份感能产生强大的心理力量,给人大代表带来安全感、自豪感、独立意识和自我尊重。
这势必将给予它更有效的政治功能,增强其所表征的民主政治意义。
四、加强和完善党的领导要求人大代表专职化
我国改革开放尤其是社会主义市场经济的确立与加入世界贸易组织,使中国社会进入了一个高度复杂的、分工精细的社会,从而对国家最高权力机关提出了更高的要求,同时,对能够强化人民代表大会职能的人大代表的专职化就产生了进一步要求。
人大代表专职化,在某种意义上,可称之为“宪法监督主体的特定化”,使代表可以依法行使民主监督、参政议政和为社会服务的职能,调查研究,建言献策,广泛地反映社情民意,有助于加强、改善党的领导,正确决策,化解矛盾,解决问题。
这样,不仅实现了党对人大的领导,又解决了党政不分、以党代政的弊端,在客观上有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动,这不仅减少了政治腐败,保持党的先进性,还优化了我国民主政治的环境,更有利于党的领导作用,从而保持社会主义事业顺利地向前发展。
五、建立有中国特色社会主义政治权力监督体系要求人大代表专职化
根据我国宪法和法律,人民可以通过人大代表运用选举、建议、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制,从而实现对权力异化现象的修复。
防止滥用权力,就必须以权力制约权力。
我国宪法和法律的性质决定了我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。
而我国目前的人大代表状况由于自身制度化程度低而未能践行其监督职能。
人大代表专职化,必将加强我国社会主义民主政治及其政治权力运行机制的优化,直接体现权力之间的制约。
代表专职现实困难分析
人大代表专职化的提出,缘起现行代表兼职制度下,代表履职热情不够高,活动层次不够高,行使职权不够充分。
代表专职化作为有益于解决上述矛盾的一项制度设计,使代表可以把议政作为自己的职业,有充分的时间和精力去听取民情,反映民意,审议法案。
然而,就现阶段而言,人大代表专职化面临以下现实困难:
一是财政保障不堪重负。
我国目前共有近3000名全国人大代表和320万名地方各级人大代表,这么庞大的代表数量如果全部实现专职化,其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额的费用,很多地方财政已陷入"
吃饭财政"
困境的背景下,无疑是雪上加霜,不堪重负。
二是出口机制有待建立。
鉴于人大代表经选举产生,如果专职代表在换届选举时落选,如何解决其日后的工作和生计是最大的问题。
如果不建立代表退职保障机制,代表在职时会担心今后的出路而不能专注于岗位工作,甚至有利用在位职权谋划今后退路之虞。
三是相关法律亟须修改。
人代会制度是我国的根本政治制度,其在国家根本大法《宪法》中是有明确规定的。
如果代表实行专职化,必然涉及对宪法、组织法、代表法等众多法律的修改,需要通过一系列的法律修订程序,非常耗时且费力。
如果说以上几点是代表专职化面临的技术或操作层面上的问题,那么,从深层考虑,人大代表专职化也面临理论或理念上的难点。
人大代表专职化会带来人大工作方式和制度的变革,人大的权力行使会得到很大的强化。
与此同时,就会凸现如何确保人大权力行使与坚持党的领导,与政府行政权和法院、检察院等司法机关司法权行使保持和谐统一的问题。
首先,人大监督与“一府两院”权力行使的关系协调问题。
根据宪法和组织法的规定,人大是国家权力机关,行政、司法机关由人大产生,对人大负责。
人大对于“一府两院”的工作进行监督,需要把握好“度”的问题,做到监督到位而又不越权不越位。
由于现行法律就人大对“一府两院”的监督规定较为原则,在操作上及程序上没有统一细化和规范,各地人大对于监督方式也处于不断探索之中,有些方法引起实务界和理论界专家学者的不同意见。
在人大代表专职化后,随着人大监督力量的增强和监督形式的不断创新,此类争议会不断增多。
其次,人大与党的领导保持和谐统一的问题。
中国共产党是我国社会主义建设的领导核心,其重要的领导方式就是通过发布党内文件,要求各级党政机关贯彻党的会议决议、决定和指示,习惯于以政策代表法律,导致人大的实际地位与理论地位、人大实际行使的权力与宪法赋予的权力之间存在较大差距。
所谓“党委挥手、政府动手、人大举手”,“党委编戏、政府演戏、人大看戏”等。
应该说,现在这种情况仍然没能完全扭转。
在人大代表全部专职化、人大权力进一步“刚化”的情况下,如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,规范党委与人大的关系,是一个很需要政治智慧的问题。
只有人大的法律定位能够真正到位,人大法定职权的运作和实现机制能够进一步理顺和完善,人大代表才有充分发挥才能的政治平台和空间,这是实行代表专职化的最重要的前提。
否则,代表专职的实质性意义就不大。
人大代表专职化是我国政治体制改革的必然
全国人大委员长吴邦国指出,要进一步坚持和完善人民代表大会制度,更好地发挥国家权力机关的作用。
充分发挥人大代表的作用,是坚持和完善人大制度的重要内容。
如何充分发挥人大代表的作用,笔者认为,人大代表的专职化是一个现实有效的方法。
人大代表专职化是我国政治体制改革的必然选择。
如果说,在目前背景下,代表专职化全面铺开并不现实。
但是,我们可以借鉴和吸收代表专职化的优势来对现行人代会制度进行改革和完善,先行探索开展以下工作:
(一)推进人大常委会组成人员专职化。
人大常委会是人民代表大会的常设机关,其职能作用的充分发挥有赖于组成人员的较高素质和较合理的整体结构。
党的十三大报告指出,要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。
虽然我国相关法律规定,常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,但是并没有限制常委会组成人员的其他兼职。
因此,目前很多常委会组成人员仍然是兼职的。
当我们在考虑代表专职化的时候,目前更有必要的是常委会组成人员的专职化(三分之二或四分之三),以增强常委会的工作力量。
提高人大常委会组成人员专职化的程度,是宪法和有关法律赋予组成人员的地位和作用决定的。
(二)逐步实现人大代表专职化。
要充分发挥人大代表的作用,需要人大代表投入很大的精力和很多的时间,深入人民群众了解民情,开展大量的代表活动,这就要求代表必须专职化。
因此,必须对我国《宪法》、《地方组织法》、《代表法》等法律法规进行修改完善,为人大代表专职化提供法律保障。
对于专职代表的后顾之忧,可以初步试行代表在任期内调离原工作单位,专门从事人大工作,任期结束后仍回原单位工作。
(三)进一步完善人大代表选举制度。
在目前人大代表的构成中,有几个较突出的问题:
首先,党政机关领导人比例过高。
这部分代表平时忙于本职工作,很难保证执行代表职务所需的时间和精力;
而且人大对其所任职的司法、行政机关的监督,使其既是监督者组成人员,又是被监督者,在身份上存在“悖论”。
其次,在人大代表的整体构成中,年青代表、女性代表和非党代表比例偏低。
再次,相当部分的人大代表缺乏履行代表职责应有的政治文化素质和参政议政能力。
选举制度的改革方向是适当减少党政机关领导人的代表比例,优化代表在年龄、性别、党派等方面的构成,适当增加来自基层的、从事法律工作的和新社会阶层方面的代表,更好地体现人大代表的广泛性和代表性。
要修改相关法律法规,适当放宽代表候选人提名限制,提高选举的竞争性和公开性,积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式,落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权,让更多高素质的候选人能够脱颖而出,成为人大代表。
(四)适当削减现有人大代表的数量规模。
按照国外的普遍做法,人口较多的国家或较大的国家议员人数一般在500~1000名之间,其他国家议员人数在100~500名之间。
适当减少我国各级人大代表数量,不但便于人大开会议事,提高人大的工作效率,而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和出色人大工作能力的代表,为代表专职化的发展奠定坚实的人员基础。
因此,按照精简的原则,适当地减少各级
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