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我们的餐桌为何如此危机四伏?
上至国家总理,下至平头百姓,都在思考这个问题。
道德防线的失守固然让人义愤填膺,但监管方面暴露出的漏洞更令人忧心忡忡。
这种担忧,不仅因为问题食品大多先是“媒体曝”,监管部门再打“马后炮”!
新民晚报一作者指出:
从敌敌畏火腿、明矾瓜子、三聚氰胺牛奶、瘦肉精猪肉,再到“染色”馒头……几乎所有的有关食品安全的事件都是媒体首先曝光的。
为什么记者可以发现的问题,监管部门始终不得而知呢?
3、对监管部门把关不严的质疑。
从上海“染色馒头”案件看,如果卫生行政部门看到生产车间污水横流,工作人员没有穿戴统一的清洁的工作衣帽,能否为其出具卫生许可证?
如果质检部门按照规定严格进行检查检验,违规添加食品添加剂、回收过期产品重新回炉后的产品能否获得QS标志?
如果工商部门能够严格流通中的检查,这些违规加工制成的馒头能否登上百姓的餐桌?
很显然,这些本该尽到的监管责任都缺失了。
而这样的监管缺失并不鲜见。
这些年食品屡屡出现问题,为什么就不能彻底的根治。
这些问题现在还不值得我们反思吗?
难道非得出现人命的时候,才去像搞运动似的,像样的去抓一抓吗!
4、对监管部门“养鱼执法”的质疑。
山东某县质监局一位食品审查员曾多次向记者反映基层监管问题:
“现在的财政供养机制不是很顺,收费罚款省局、市局都扣一部分,剩下大约80%是‘自己’的,所有人的工资福利就从收费、罚款中出,这样的监管能没漏洞吗?
如果说之前曝出的上海出租车运营是‘钓鱼执法’,我们现在就变成了‘养鱼执法’,每天的工作目标就是想着如何完成‘创收’任务。
”在这样一种利益机制驱动下,一些人难免用市场思维去开展执法行为,产生创收冲动,发展“罚款经济”,要么抓大放小,要么先纵后罚,要么罚而不痛,在“越罚越乱、越乱越罚”的恶性循环中大肆牟取个人和部门的私利。
养鱼执法现象,不仅严重损害了监管部门的公信力,也在很大程度上消解着食品安全屏障。
5、对监管者道德滑坡的质疑。
食品安全问题屡屡出现,说明监管未能发挥预防的作用,既和当前的监管机制不健全有关,也和监管者自身的职业道德缺失有关。
当大多数监管者,只把监管看作一份谋生的职业,而看不到这份职业和公众健康安全之间的关系时,这样的职业道德就难免在机制的漏洞下,催生出“养鱼执法”的丑陋。
职业道德如果得到坚守,即便食品生产领域出现失德,危害也会被遏制在生产和流通领域,而不会给消费者的健康带来影响。
监管失守的背后,昭示的是他们对监管责任的背离,牺牲的是群众的利益和健康,危害的则是整个社会的道德和诚信。
6、对监管执法缺位的质疑。
“一个事情如果一个部门管不了,多个部门必然也管不好。
”中国消费者协会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海这样说,消除监管真空地带、建立无缝对接的监管理念已经提了这么多年,但在执行上依然不到位。
在刘俊海看来,监管部门根本就没有做到尽心尽责,总是事后监管、被动监管、消极监管。
总是在媒体曝光了之后、上级领导做了批示之后才去监管、执法,反之就没有动力去监管。
面对监管部门,违规生产的企业自然会想出各种各样的对策来应付,我们的监管部门是睁一只眼闭一只眼,还是道高一尺魔高一丈?
“一些监管部门有时候真是很愚蠢,有的甚至在检查前通知企业,那能检查出什么问题?
”刘俊海说,监管部门的工作总是流于形式,企业怎么会不钻空子。
网友王荣光慨叹:
不怕馒头回炉,就怕监管夹生。
确保食品安全,既要靠制售者守法,更要靠监管者的监管到位。
一定程度而言,制售者的守法意识是靠不住的,因为连知名超市都敢销售数量甚巨的问题馒头!
因此,就更需要监管者守土有责,主动出击,并且击出效果。
二、媒体对食品安全“监管链”断裂的原因剖析
食品安全的整顿力度不可谓不大,但为何食品安全事件依然频现?
监管部门何以老是处于被动局面?
媒体和有关专家在剖析原因时认为有以下几个方面:
一是部分监管人员失职渎职酿成的监管漏洞。
从现实来看,目前我国共有食品、食品添加剂、食品相关产品生产企业和小作坊40多万个,人手相对较少,快速和常规检测能力不够完善。
“监管难度大,但这并不能成为监管缺位的‘挡箭牌’!
”山东大学社会问题研究专家马广海教授认为,作为百姓食品安全“把关人”,少数监管部门工作人员得过且过,曝出来就查,曝不出来就算,这样食品安全事件焉能不发生?
2010年底的河北“昌黎葡萄酒造假事件”中,当地的假葡萄酒业存在多年,形成了“造假一条龙”,甚至带火了当地的酒精、食品添加剂及制作假冒名牌葡萄酒标签厂家,而当地的监管部门竟“浑然不觉”。
直到被曝光,才开始“迅即”介入……商家诚信缺失,道德沦丧,应遭谴责,政府职能部门失职渎职、尸位素餐也要严厉问责。
从某种角度看,商家无诚信、不道德,与政府职能部门失职渎职一脉相承,正因监管的缺失、乏力,才导致商家肆无忌惮、罔顾道德诚信。
二是“分段监管”体制造成的弊端。
中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波指出:
食品生产经营奉行的“多头分段管理”导致了“七八个部门管不了一头猪,十几个部门管不了一桌菜”。
现行的“分段监管为主、品种监管为辅”食品安全监管模式涉及多部门,如药监、质监、卫生、工商、农业等。
在管理实践中,各部门间权责不清,管与不管,常常以利驱动,有利就抢着管,无利就让着管;
重复监管和监管盲区并存。
而出现问题之后,多头管理成为相互推诿扯皮的最佳借口。
“段与段之间本来应该是食品安全无缝连接的一个链条式的管理,但是链条与链条之间、环节与环节之间很可能出现断裂。
”为什么“问题馒头”何以轻松突破重重监管,从生产厂家一路绿灯送进超市上架销售?
上海市人大财经委副主任委员任连友分析说,现在的管理模式属于“分段监管”,即质检部门负责生产领域的许可、管理、监督、处罚,工商部门负责流通领域,餐饮领域由食药监部门负责。
这样很容易形成“大家都管、大家都不管”的局面。
不出问题,争着管理,唯恐“落后”他人;
出了问题,忙着撇清责任,上演“踢皮球”游戏,这是某些职能部门的典型心理,“毒豆芽不归我管”就是一个例证。
数个职能部门管不好一根毒豆芽,到底需要多少部门才能管好?
我想,如果职责划分不清,职能部门仍坚持“无利不起早”的监管观念,纵使再增加三、五个职能部门,恐怕也无济于事。
三是“执法为利”既“罚款经济”的催生和纵容。
从已曝光的食品安全事件看,一些监管部门“在办公室看样品”成为“监管习惯”;
“瘦肉精”事件中,曝出“让养猪户自己取样送检”的尴尬,更有甚者,少数监管部门和工作人员将能不能创收作为管与不管的取舍标准,甚至存在执法腐败,监管职责被抛之脑后。
现行体制下,一些地方监管部门的办公经费和人员工资,要依靠上级返还的收费罚款来“解决”,这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。
某地一位基层监管人员向记者坦陈,“近几年,食品安全事件频频发生,作为对食品生产环节进行监管的部门肯定是有责任的。
说实话,某些食品安全的问题就出在执法队伍里,执法变‘只罚’。
有些‘洪水猛兽’就是监管人员放出去的。
”而这种以罚款为目的的执法并非个例。
当下,重塑礼崩乐坏的监管体系,使之早日彻底走出“罚款经济”的泥沼已是刻不容缓。
四是一些地方保护主义的干扰。
监管执法人员在执法中受到的外界干扰愈来愈严重,受地方人情的砝码也在不断加重,地方保护主义、权力干预执法的现象仍然存在,所以一些案件的查处难,部分执法人员碍于情面,对一些违法行为听之任之,难以做到严肃监管,严重地影响监管执法的威信和形象;
受地方保护主义影响,监管职能不到位。
当前假冒伪劣食品之所以屡打不绝,很大程度上是地方保护主义作祟带来的恶果。
一些地区、一些部门保护主义思想严重,甚至少数人与违法分子内外勾结,充当“保护伞”。
一位地方质监部门负责人向记者抱怨说,政府头等大事是发展经济,监管部门如果只是管管小企业、打打苍蝇还无所谓,要是对于地方“有重要贡献”的食品企业、行业“铁面无私”,领导就会找你“谈话”。
在一些行政领导的种种压力面前,不敢依法办案,若不按行政领导的意愿去做,今后监管更难开展工作。
因此,一些监管人员只好违心地采取推、拖或搪塞的办法敷衍了事。
五是司法问责不严带来的恶果。
4月18日人民日报刊文《食品安全事件中对失职渎职监管者的司法问责远未到位》指出,回顾近年来的食品安全事件,对犯罪企业,尤其是中小民企的司法追责已基本到位,但是,对失职、渎职的监管者的司法问责却远没有到位。
今年3月底,最高人民检察院刚刚下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》,要求从司法层面加大对国家公职人员在食品安全失职、渎职犯罪的查处,明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责。
人们普遍认为,这将极为有效地提高监管效力,从而遏制食品领域里的不法行为。
这也让“馒头事件”的问责,在某种程度上有了示范效应。
食品安全监管是一项极具挑战性的工作,因为这项工作涉及十几亿人的生命和健康,所以祭起“渎职”这根鞭子,敦促监管部门更好地完成任务,是很有必要的。
六是监管部门整治行动的舆论宣传滞后。
国务院食品安全委员会办公室主任张勇在接受新华社记者采访时问到:
为什么很多问题都是媒体先发现的,而监管查处好像总是在媒体报道之后?
回答:
这种说法不是很准确。
我想说的情况是,2010年全国各级监管部门共主动检查各类食品生产经营单位3500多万户次,还有大量针对小摊贩、小作坊、小餐饮的检查次数无法准确统计,共查处13万起大大小小的食品安全违法违规案件,由媒体先发现的还是极少数。
很多案件是在监管部门查处并公布后,有关媒体再跟进报道的,像近期的假薯粉以及去年的问题乳粉等案件都是如此。
同时,也有一些问题是在媒体先发现并报道后,监管部门组织开展了调查处理。
这充分体现了媒体监督的重要性,监管部门将进一步加强与新闻媒体的沟通,以不断提高监管效能。
需要说明的是,我们不赞成在事件的性质、危害和影响范围尚未查明核实的情况下,个别人就将出现的食品安全问题冠以“致癌”、“致命”、“剧毒”等字眼标题加以报道,甚至编造没有事实依据的假新闻,造成公众恐慌,这种不负责任的做法是不应该的。
这说明,监管部门做了大量工作,查处了大量食品安全案件,但在曝光和信息传递方面不足,宣传力度不大,广大民众并不知情,以至产生“马后炮”的错觉。
三、媒体对锻造牢固的食品安全“监管链”支招
食品行业目前正面临前所未有的信任危机与发展危机。
一方面,公众对食品行业的信心在下滑。
在一个13亿人的市场,中国食品行业的地主优势在消失;
另一方面,食品行业又具有刚性需求。
一些外资品牌正乘虚而入,竭力瓜分这个市场。
因此,整个行业形势相当严峻,也非常令人痛心。
在这个艰难的时刻,如果有关方面能够正视食品安全绝不是一个简单的饮食问题,而是关系到国家安全和民族安危的大事,关系到中国服务业的未来,那么,就应该从现在起,本着对人民健康与历史承担高度负责的态度,从各个环节抓起,将危机化为转机,让民众重拾对中国食品行业的信心。
只有这样,才能走出目前面临的困局。
首先,监管人员要树立尊重生命的观念,重塑职业道德形象。
一要将“尊重生命”的文化理念变成社会的行为准则。
有学者指出,在中国文化里,不是没有尊重生命理念的一席之地,问题是,我们一方面没有紧密结合社会实践不断丰富尊重生命的文化内涵,另一方面并未让尊重生命的理念广泛地进入社会实践层面。
在一定意义上说,没有“尊重生命”的文化的涵养濡染,没有对一代代国民的尊重生命教育,就没有尊重生命的国民。
正是因为在人们的潜意识中,缺少了对生命的敬畏和尊重,才会在懂得“打死我也不会吃这个东西”的情况下,轻易地把有毒有害的东西生产出来给他人吃;
明知一些不法奸商在生产销售有毒食品,少数监管人员却睁一只眼、闭一只眼,对这种侵害他人生命健康的行为才会一再得到不同程度的容忍。
因此,要使我们的伟大祖国成为“一个真正强大的国家、一个受人尊敬的国家”,必须在社会转型期的道德文化建设上填上“尊重生命”这块“基石”,通过内涵的丰富和理念的普及,使生命的自重、互重成为潜意识,将尊重生命的文化理念真正变成社会的行为准则,这才能打牢操守防线,使“是非感”、“耻辱感”、“良知”等成为每个人内心里信守的道德法则,监管者才会真正体会到食品安全监管责任重于泰山。
二要努力提高监管者的职业道德形象。
还有媒体指出,温总理同国务院参事座谈时那句“诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”振聋发聩的感叹告诉我们,在全社会呼唤企业家身体里应流淌着道德血液的时候,我们或许更该关注,监管者体内流淌着怎样的血液。
因为,正是监管部门放任企业违法的“养鱼执法”,才在食品生产领域造成恶劣的“破窗效应”,最终导致了行业整体的道德滑坡。
所以,要想止住这种滑坡,我们就有必要先对监管者提出道德的要求。
高道德必然带来严监管,也就会相应地倒逼企业的规范生产和经营,从而提升自己的道德形象。
其次,不断健全和完善监管机制,切实增强无缝链接的牢固度。
一是建立统一协调的食品安全监管机制。
今年“两会”上很多代表和委员都提出在新法中规范食品安全监管主体。
“要以法律形式明确各部门的食品监管职责,防范部门利益和地方保护主义的干扰,形成统一、协调、权威、高效的食品安全监管机制。
”根据分工负责与统一协调相结合的要求,以及职能清晰、精简高效的原则,加快健全完善食品安全监管体制,积极推动地方各级建立健全综合协调机制,进一步强化部门、区域间的协调配合,精简环节,堵塞漏洞,共享资源,形成合力,切实避免发现问题后责任不清、影响查处的现象。
二是建立长效和常态的工作机制。
立足于大检查的专项整治风暴,并不能触及食品安全问题的制度之痛。
一时的整治风暴可以拍死苍蝇,却无法改变滋生苍蝇的环境。
忽视了对整个制度环境的治理,给企业和监管者以逃避责任的借口。
集中突击式的抽检和清查,只管得了一时,治标不治本。
只有建立长效和常态的工作机制,才能真正拉紧食品安全网,重塑消费信心。
三是实现全程无缝监管。
食品行业产业链条长、环节多,监管力量分散,必须形成监管合力,提高监管效率。
同济大学法学院副教授黄锫说,食品的监管部门众多,每个监管环节都会认为,我这里没管住,自然会有别人来管;
反过来,如果我花了大量人力、物力去管,食品安全不出问题反让其他部门“搭便车”,破除这种职权交叉的体制势在必行。
分段监管、“多龙治水”,最怕推责任、“踢皮球”。
“目前,我国采取了分段监管和品种监管相结合的模式,实际工作中确实也存在一些监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。
”国务院食品安全委员会办公室主任张勇说,“今后,我们将继续加强综合协调能力建设,既要强化各监管部门的工作,又要不断消除监管漏洞、完善全程监管措施。
”
四是提高应急处置能力。
健全食品安全事件应急处置机制,加强风险监测,完善预警网络,主动防范、及早介入,做到早发现、早报告、早处置,努力把危害和影响降低到最小程度。
及时核查处置有关事件,回应社会关切,消除公众疑虑。
五是彻底排除地方保护主义的干扰。
各级党政领导都要充分认识,食品产业的发展因食品安全问题倍受重创,打击的是刚刚崭露头角的国内品牌,损坏的是苦心经营的企业声誉,制约的是行业整体的创新进步,拖累的是国家的经济安全。
要把对食品安全的监管上升到国家经济安全的高度来认真对待和处理,自觉消除本位主义、地方保护主义,对监管不力、不到位者“谈话”,鼓励和支持监管部门忠实履行职责,充分发挥他们食品安全卫士的作用。
第三,建立食品回溯追踪制度,强化监督问责。
中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院食品安全委员会主任李克强在“全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作电视电话会议”讲话中指出,让全国吃得安全,吃得放心,各级政府守土有责,市县政府尤其要负起责任。
要标本兼治,改革并完善食品监管体制机制,严格监管责任制和问责制。
对食品安全突出事件,不论发生在哪个地区,涉及哪个部门,都要实行问责。
一要分清职责,环环追踪。
有些监管确实需要涉及多个部门,但是多部门管理并非说大家都得从头管到尾,生产环节归谁管,流通环节归谁管,都有明确的职责范围。
分清是哪个环节、阶段出了问题,“冤有头,债有主”,该环节的职责部门就没有“不归我管”的理由。
也可像香港科技大学教授丁学良所说,学习欧美发达国家的食品回溯追踪管理制度,食品的生产、加工、销售等环节均记录在案,一旦出了问题,可迅速追踪源头。
即便生产销售环节多、链条长,也可以要求监管机构管离它最近的一个环节,比如发现超市产品有问题,就要求超市追踪到上一环节,追不到就自己担着,如此环环相扣又环环制约,也就难出问题。
二要全面推广实施分段监管衔接,形成追溯链条。
商务部部长陈德铭介绍,为搞好分段监管衔接,2010年,商务部会同财政部在上海、大连等10个城市启动了肉类蔬菜流通追溯体系建设试点。
“该体系是为了使各流通节点的信息互联互通,形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的质量安全追溯链条,实现肉菜质量安全的全过程无缝隙监管。
”可望在全国推广实施。
三要建立食品安全信息监控系统,及时发布安全警示。
利用高科技把食品安全信息录入网络系统共享,对违法商家信用实施跟踪记录是比较靠谱的做法。
有关部门负责人表示,北京市目前正在建设食品安全信用系统,全国所有在京进行生产、销售、加工的食品企业一律要纳入到系统中实施跟踪记录各种信用、违法警示信息,对上“黑名单”的食品企业采取禁止在京销售的措施。
同时,从今年开始,国家将启动首都肉类产地“完全可追溯”计划,比如牛、羊、猪、鸡、鸭、鱼等禽畜,从饲料、兽药、饲养整个程序等所有原始信息都必须加载。
四要建立监督管理制度,依据监管档案追究渎职责任。
比如馒头监管不力,负有监管责任的单位的一把手,如果没有监管的相关证据证明进行了监管的时候,或没有相关的监管检验报告和处罚决定档案的时候,就应该辞职或被罢免。
监管部门对企业的生产的产品质量监管的时候,必然就会产生产品检验档案和处罚档案。
这是监管部门履行职责的证据。
没有这些证据的时候,就说明监管机关渎职。
这些机关的一把手就应该被追究渎职责任。
这样的问责制实行了,社会产品质量就有保障,行政机关的人员也就有事可做了,不至于上班的时候玩游戏了。
只有向食品安全监管执法人员施加更大的压力,并通过他们将这种压力传导到食品生产、加工、销售的各个环节,才能从源头和过程上保证食品的安全生产和规范流通,为食品安全构筑坚实有力的法律屏障。
五要建立有效的保障制度,消除“钓鱼执法”。
在财政上保障监管部门、执法人员的工资、奖金、福利,保证他们的工作经费,让他们吃饱饭,彻底消除“为利执法”与“罚款经济”;
又要坚决使罚款与部门利益脱钩,完善管理机制,强化监督问责,对渎职失职、以权谋私、执法腐败等行为严厉处罚,用高昂的违法成本使监管者不敢吃偏食。
双管齐下,才能不断筑牢食品安全监管的防火墙。
第四,充分依靠人民群众,发挥社会力量的监督作用。
上海市人大农业与农村委主任委员张载养说:
有一种观点认为,现有执法人手不够,但如果再增加一倍人手就够了吗?
他认为,食品安全监管应该多依靠社会各方面的力量,普及相关知识,组织有社会责任感的人一起加入,通过举报等方式构筑一张食品安全防范网。
通过调动社会资源来管理社会,这样的做法恰恰符合中央提出的“加强和创新社会管理”的要求。
食品安全是社会管理的重要内容。
一个运行规范、秩序井然的食品行业,应该有一个最具稳定性的“三角形”支撑:
除了强有力的政府监管和从业者个人道德上的自律,还需要行业协会的自我管理。
针对市场经济出现的新情况、新问题、新特点,勇于创新,转变已往那种把加强监管等同于增机构、加人员、广覆盖的思维,充分依靠群众,发挥社会力量,这才是从根本上解决食品安全问题的正确方法。
一要调动社会力量监督的积极性,及时发现和曝光“害群之马”,形成部门监管、法律惩戒之外的第三种力量,保障食品安全。
二要建立良好的社会舆论氛围。
食品安全问题事涉敏感,要健全与媒体的联络沟通机制,充分发挥媒体监督作用,支持和引导媒体客观准确报道。
三要加大科普宣教力度,提高公众科学消费意识和识假辨假、防范风险能力,使每个消费者同时也是一名监督者。
四要建立群众举报奖励机制。
积极鼓励举报,落实对举报人奖励和保护制度。
专家建议,按照查获情况重奖举报者,充分发挥群众的监督力量,让不良分子老鼠过街人人喊打,无藏身之地,从而净化食品市场。
第五,加大监管部门整治行动的宣传力度,提振民众放心消费的信心。
国务院食安办主任张勇指出:
当前,我们在全力抓好食品安全监管各项工作的同时,也要及时澄清不实传言,消除不必要的疑虑,增强人们的信心,引导公众科学认识当前的食品安全形势。
一要广泛宣传食品安全形势,客观看待食品安全事件。
全国13亿多人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品,共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户,小作坊、小摊贩、小餐饮更是数量巨大。
食品安全事件虽时有发生,但与如此庞大的食品及生产经营者规模相比,所占比例是很小的,食品安全形势总体是稳定的。
如果把一些点上的、个别的问题串起来,说成是整体性、普遍性的问题,是不准确、不客观的。
事实上,世界卫生组织、联合国粮农组织等国际机构都对我国在食品安全方面取得的成就给予高度评价。
我国国民人均期望寿命值越来越高,已超过73岁,居发展中国家前列,一些地区甚至达到发达国家水平,这在相当程度上也要归功于我国食品保障和安全水平的不断提高。
因为如果食品安全状况很差、大范围食源性疾病多发频发,是很难取得这一成就的。
二要广泛宣传有关监管部门始终坚持科学检测,不断增强人们对我国食品安全的信心。
抽检是世界各国包括发达国家普遍采用的通行做法。
由于食品的种类太多、数量巨大、业态十分复杂,针对每种食品全部逐一检测,没有哪个国家能承担得起、能做得到。
事实上,抽样检测已被证明是一种科学的方法,其准确性、有效性、经济性是有保证的,关键是要认真去做、踏实去做、按要求去做。
监管部门要进一步完善抽检制度和方法,加密重点品种、重点企业和重点项目的抽检频次,建立重点行业驻厂检查制度,确保及时发现各类食品安全风险隐患。
当然,也不排除在特定的时期、区域针对某种食品进行全部检测。
同时,要对检测结果及时在媒体和互联网上公布或警示,让广大人民
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