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所以机关中的上级对下级的考核有最终发言权,选民对选任制官员的考核有最终发言权。
考核作为一项
工作任务也应由主管领导、部门领导负责。
从世界各国的考核制度看,由主管领导负责已经成为普遍原则。
所以,必须落实首长负责制原则,适当增加机关负责人在考核中的领导责任。
(3)加大考核档次的区分度。
据统计,在公务员年度考核中,有84%的人集中在“称职”这个等次上,在“称职”与“不称职”之间缺少过渡层次,对一部分仅能勉强完成岗位工作的人却无法处理,只好归人“称职”,形成大平台现象。
为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象,应适当增加考核等次,加大考核的区分度。
2.制度要件
(1)考核内容。
公务员的考核,是指对公务员履行职责的情况所作的考察和评价。
坚持德、能、勤、绩、廉全面考核,但必须把对公务员工作实绩的考核放在首位。
因为,“工作实绩”是公务员实际为社会做出并为社会所承认的劳动成果,是一个公务员的能力、态度、素质的综合体现。
对工作实绩进行考核,应以公务员的岗位职责规范、特别是年度或任期工作目标为直接依据。
应细化、量化岗位职责和工作目标,根据工作岗位职责和工作日标制定出便于比较的、科学合理的考核指标体系,在此基础上才能将公务员履行岗位职责的情况,做出客观公正的评价。
(2)考核主体。
确定考核主体的基本思路是,按照公务员管理权限,由公务员综合管理部门具体组织实施,根据公务员职务层次,实行一级考核一级,上级负责考核下级。
对省部级正职以下领导成员的考核,由主管机关派出考核蛆进行考核,根据考核组的建议,由主管机关确定考核等次。
对领导成员以外公务员的考核,由主管领导在听取群众意见的基础上写出评语,并提出考核等次建议,由本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。
主管领导包括中层领
导和部门负责人的同级副职。
对机关内设机构(包括派出机构)的公务员进行考核,机关中层领导(派出机构负责人)是主管领导;
对机关中层领导(派出机构负责人)进行考核,部门的分管领导是主管领导。
部门负责人是一个独立部门的“一把手”、负责人。
(3)考核方法与程序。
公务员的考核分为平时考核和定期考核。
定期考核以平时考核为基础。
对省部级正职以下领导成员的定期考核,采取届中届末考核形式。
对领导成员以外
公务员的定期考核,采取年度考核的方式。
对省部级正职以下领导成员定期考核程序:
主管机关成立并派出的考核组;
考核组必须对领导成员进行民主测评和大量的个别谈话,在此基础上提出考核等次建议;
根据考核组的建议,由主管机关提出考核等次。
对领导成员以外的公务员定期考核程序:
个人总结;
主管领导在听取意见基础上写出评语,并提出考核等次建议;
本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。
(4)考核等次。
对于考核等次,我们考虑,分为优秀、称职、勉强称职和不称职四个等次较为合理。
较之原条例,增加了“勉强称职”一等,主要是为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象,为弥补不足,一些地方和单位在考核实践中增加了“基本称职”等次,效果较好。
由此看来,增加一个考核等次是必要的。
而且对领导成员考核中也一直有“基本称职’’等次,可以将其运用于所有公务员的考核。
至于为何叫“勉强称职”而不叫“基本称职”,我们认为,主要是因为后者过于模糊,不好理解。
也有人提出,将考核结果分为优秀、良好、称职、勉强称职、不称职五等,以利于对公务员作更科学细致的评价,使考核结果更精确。
到底是分四等还是分五等好,还可以作进一步的论证。
(5)考核结果的使用。
兑现和使用好考核结果,是考核制度归宿点,关系到整个考核制度的效果。
我们在这里只作了原则规定,主要是考虑到辞退、工资保险福利等章节已有部分表再对考核结果的具体运用做出规定,就显得重复,也太琐碎。
下一步,可以用配套法规的形式做出具体规定。
我们设想,可以对原来的有关规定作一些修改。
譬如为了增加激励,可以将考核与晋升级别、奖励挂钩。
领导成员在届中、届末考核中被评为称职以上等次的,每3年在本职务对应级别内晋升一级,其他公务员在年度考核中连续3年被确定为称职以上等次的,在本职务对应级别内晋升一级;
连续几年被确定为优秀的可以给予嘉奖、记功,并给予一定数额的奖金。
为了强化负激励,树立正确的导向,对被确定为勉强称职的等次的,要对其进行诫勉,限期改进;
担任领导职务的,视具体情况,也可以调整其职务。
(二)奖励
·
公务员的奖励,是机关对在工作中表现突出有显著成绩和贡献,或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予一定精神和物质利益以示鼓励的制度。
1993年《国家公务员暂行条例》和1995年《国家公务员奖励暂行规定》对公务员奖励的原则、条件、程序等做了规定,规范了奖励工作,为完善奖励制度打下了基础。
各部门、各地方开展的奖励工作,对激励公务员奋发向上,尽忠职守发挥了示范作用。
·
(1)既要注重奖励个人,又要注重奖励集体。
1993年以来实施奖励制度实践中反映的一个突出问题是,在法律法规的规定上,只有对公务员个人的激励,而没有对集体的激励,不利寸:
团队精神的培育,不利于集体主义的塑造。
事实上,有些突出成绩确实是由一个单位或者集体做出的,实践中大量存在对公务员集体进行奖励的情形。
(2)既要注重定期奖励,又要及时奖励。
在奖励工作中,对履行职责的定期奖励比较多且比较规范,但对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的奖励,则存在着奖励不及时的问题,影响奖励的效果。
因此,对在本职工作中做出突出成绩的,实行定期奖励,结合考核工作进行;
对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的,应当及时给予奖励。
公务员的主管领导应当启动奖励程序。
(3)既要以精神奖励为主,又要与物质奖励相结合。
物质奖励与精神奖励分别承担不同的激励功能,发挥不同类型的作用。
物质奖励满足对物质生活方面的需求,精神奖励则满足公务员荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。
物质需求的相对满足,将激发对精神需求满足的追求。
而且,在公务员管理的诸多环节中,公务员物质需求的满足,主要不是通过奖励这个环节制度来实现的,因此,奖励应坚持以精神奖励为主的原则。
《国家公务员暂行条例》规定奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五类,都属于精神奖励。
但伴随这五种精神奖励而来给予公务员一定的物质奖励,更能发挥奖励的激励功能。
(1)奖励条件。
明确公务员的奖励条件,是衡量一个公务员是否需要奖励的基本标准。
科学设置公务员奖励条件,可以有效发挥公务员奖励制度的导向作用。
对在工作中表现突出,有显著成绩和贡献,或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体,给予奖励。
在奖励实践中,人们对1993年《国家公务员暂行条例》和1995年《国家公务员奖励暂行规定》所列的奖励条件,并无疑义,可以萧规曹随,稍加完善后继续沿用。
公务员有下列情形之一的,应当给予奖励:
忠于职守,积极工作,成绩显著的;
遵守纪律,廉洁奉公,作风正派,办事公道,起模范作用的;
在工作中有发明、创造或者提出合理化建议,取得显著经济效益和社会效益的;
在增进民族团结、维护社会稳定方面做出突出贡献的;
爱护公共财产,节约国家资财,有突出成绩的;
防止或者挽救事故有功,使国家和人民利益免受或者减少损失的;
在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身,做出贡献的;
同违法违纪行为作斗争,有功绩的;
在对外交往中,为国家争得荣誉和利益的;
法律、行政法规规定的其他应当给予奖励的情形。
公务员集体具备下列条件的,可以给予奖励:
卓有成效地贯彻执行国家的方针政策和法律法规;
领导集体坚强团结,有凝聚力,能充分发挥表率和核心作用;
全体人员有较高的政治、业务素质,依法办事,清正廉洁,起模范作用;
完成工作任务成绩突出。
集体奖励适用于各级机关按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。
(2)奖励种类。
奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。
对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰,并给予一次性奖金或者其他待遇。
从而体现奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。
在《公务员法》立法过程中,各地各部门普遍认为,应当取消“给予晋升职务工资档次奖励”的规定。
一则奖励工资档次,使级别工资的操作变得非常复杂,不利于工资制度正常运行。
另外,公务员是因某一阶段千作业绩而受到奖励,并不代表今后一直是突出或优秀的,因而不宜获得终身奖励。
(3)奖励权限与程序。
奖励显得比较乱,是各地普遍反映。
主要表现在奖励权限上,各级政府和部门都可以授予荣誉称号。
国家公务员个人和集体的奖励,由公务员所在机关或者
上述机关按照规定的权限和程序决定或审批。
在总结1993年以来奖励实践经验的基础上,可以这样划分奖励权限:
给予公务员或者公务员集体奖励,由所在机关或者上级机关按照规定权限批准。
给予公务员或者公务员集体嘉奖、记三等功奖励,由县级机关或者设区的市级机关的工作部门批准;
给予公务员或者公务员集体记二等功奖励,由设区的市级机关或者省级以上机关的工作部门批准;
给予公务员或者公务员集体记一等功以上奖励,由省级以上机关批准。
根据法定条件应该给予奖励的,主管领导应当提出奖励建议,按照程序向审批机关申报;
审批机关审核批准后,予以公布。
审批机关认为必要时,可以在审批前进行公示。
(4)奖励的撤销。
奖励的撤销,是指公务员或公务员集体活动被奖励以后,因出现法定事由,由有权机关取消其奖励的广种法律行为。
获得奖励的公务员或者公务员集体,有下列情形之一的,撤销其奖励:
弄虚作假,骗取奖励的;
申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的;
获得荣誉称号的公务员受开除处分或者刑事处罚的,获得荣誉称号的公务员集体发生严重违法违纪行为的;
法律、法规规定的其他情形。
(三)职务升降
职务升降是指行政机关工作需要和公务员的工作实绩,依法提高或降低公务员职务的行为。
职务升降包括职务的晋升和降职。
职务升降是人事行政管理中关键环节和重要内容,是选贤任能的重要手段,是形成竞争激励机制,促进公务员能上能下,保持公务员队伍的生机和活力的主要途径。
一般而言,职务晋升是对公务员最大的激励,是公务员职业发展中最关心的问题。
降职是一种任用行为,不属于惩戒行为,属于人才资源调配手段。
用人腐败是最大的腐败。
用人腐败是其他一切腐败的催化剂。
社会各界对于通过优化职务晋升制度澄清吏治寄予很高的期望。
健全和完善公务员职务晋升制度,是公务员法立法中着力解决的重点问题。
1.立法思想.
(1)将竞争上岗、公开选拔确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一。
中组部、人事部1998年下发了竞争上岗的规定,2000年《深化干部人事制度改革纲要》下发后,公开选拔、竞争上岗工作逐步推开,目前已经成为机关选人用人的一种重要方式,在全国各级党政机关推行,成为干部选拔任用制度改革的一项重要成果。
2004年4月,中央印发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗暂行规定》,对这项工作做了进一步规范和完善。
把公开选拔、竞争上岗写进《公务员法》,可以把那些思想政治素质好、有能力的人选拔到领导岗位上来。
各机关传统的内部晋升方式与公开选拔、竞争上岗方式并存,可以使公务员职务晋升制度发挥两方面的功能作用。
非领导职务仍然实行内部晋升方式,可以充分注重公务员完成本职工作的情况,注重工作贡献的积累,利于鼓励公务员勤奋工作,起到稳定队伍的作用。
部分领导职务采取公开选拔、竞争上岗的晋升方式,有利于引入竞争机制,有利于打破论资排辈的陈规,拓宽用人渠道,促进具有领导才能的优秀人才脱颖而出。
(2)适当体现分类管理的思想,分类设计晋升程序。
公务员职务依然分为领导职务与非领导职务两大类型。
非领导职务中根据职位类别进行多样化的设置。
是否承担领导职责,是区分两大类型职务的根本标准。
职务晋升程序设计也可适当体现分类管理思想。
(1)职务晋升的原则。
公务员职务的晋升,必须坚持德才兼备的原则,注重工作实绩。
德,包括政治觉悟和道德品质,才,包括公务员履行职务所必需的知识水平与结构、工作能力、工作态度。
于作实绩是公务员德才的客观表现。
工作实绩必须符合社会公共需要,必须符合社会经济全面可持续协调发展要求。
(2)职务晋升的条件。
注重个人能力、工作实绩和资历,是世界各国带有共性特点的公务员职务晋升条件。
但是国情不同,侧重各异。
中国公务员晋升的条件包括:
必备条件(必
须具备拟任职务所要求的思想政治素质、专业知识、工作能力和身体条件)、资格条件(任职资历要求与学历要求)、限定性条件(职数限额要求与逐级晋升要求)三个方面。
概言之,公务员职务晋升,应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、任职经历和文化程度等方面的条件和资格逐级晋升。
特别优秀的公务员或者工作特殊需要的,可以破格或者越级晋
升职务,其中越级晋升职务的,应当按照规定报经有关部门同意。
具体规定可在《公务员法》下位配套法规中予以明确。
(3)职务晋升程序。
职务晋升的程序,是指公务员职务晋升时所应遵循的方式、步骤和次序等。
将公开选拔、竞争上岗作为晋升方式之一写进《公务员法》,以及实行分类管理后,职务晋升程序应包括三类,一是公务员晋升领导职务的程序,二是通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序,三是公务员晋升非领导职务的程序。
《公务员法》对公务员晋升领导职务的程序,对公务员晋升非领导职务的程序应做出明确规定,而通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序,可在相关配套法规中予以明确。
(4)实行任前公示制和试用期制,是近年来干部人事制度改革的重要成果,中央颁发的《深化干部人事制度改革纲要》对此提出明确要求,《党政领导干部选拔任用工作条例》也做出了明确规定。
因此,拟将公务员晋升领导职务的,应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度写进《公务员法》。
公务员晋升司局级正职以下领导职务的,任职前应当在一定范围内进行公示,并实行一年的试用期。
具体操作程序和办法,有关党内法规已做出规定。
(5)实行公务员降职制度,是我国干部人事制度改革的重要内容,是对干部人事制度和管理中能升不能降弊病的改革。
提出公务员应降职的2种情形,即在年度考核中被确定为不称职
的;
工作能力较弱,不胜任现职又不宜转任同级其他职务的;
因其他原因不适宜担任现职又不宜转任其他职务的。
3.主要变化
与1993年《国家公务员暂行条例》相比,主要变化体现在两个方面:
将竞争上岗、公开选拔确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一;
分类设计领导职务与非领导职务的晋升程序。
(四)工资保险福利
工资保险福利是公务员的基本保障。
工资保险福利具有保障、激励和调节功能。
工资是劳动者根据其劳动成果以货币形式表现的收入。
公务员的保险是劳动保险的一种,是国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因,暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质保障。
公务员的福利是指机关为改善和提高公务员物质文化生活水平而采取的一些措施或提供的待遇。
建国后,我国公务员工资制度经历了1956年、1985年和.1993年三次大的改革。
1993年工资制度改革,建立了职务级别工资制,基本工资构成分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四项,取消了自1956年实行的工资类别制度,建立了艰苦边远地区津贴制度和地区附加津贴制度,实行年终一次性奖金制度。
10年来,公务员现行工资制度运行平稳,工资政策逐步完善,实现了正常晋升工资,基本实现了正常调整工资标准,取得了比较明显的成效。
随着一系列改革的不断深化,公务员工资分配中出现了一些需要引起重视和研究解决的问题,如工资收入水平总体偏低,工资外收入分配秩序混乱等等,不适应社会主义市场经济发展的新形势下建立公共行政的新要求。
(1)适应市场经济发展新形势,创设工资调查制度。
《国家公务员暂行条例》没有明确规定实行工资调查制度。
一般来说,在市场经济体制下,薪酬水平是引导人才流向、增强人才竞争力的关键因素。
公务员得到与其劳动和贡献相适应的报酬,是贯彻按劳分配原则的要求,是绝大多数人的共识。
但机关工作具有难以量化评估的特点,而且公务员参加社会二次分配,具体定位公务员工资水平缺乏参照标准。
一般来说,如果排除垄断行业,企业的薪酬水平总体而言体现社会平均劳动生产率的高低以及劳动力的价格。
1993年《国家公务员暂行条例》第66条规定,“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均水平大体持平。
”这种规定已经不适应企业所有制形式已经多元化的新格局,公务员工资水平应当与各种所有制类型的企业相当人员工资水平大体平衡。
与企业相当人员工资水平大体平衡,一方面可以较好地体现公务员的劳动和贡献,另一方面有利于形成良好的人才竞争机制,引导人才合理流动。
在国外,按照与企业同等人员的工资水平基本平衡的原则,来确定公务员工资水平,属于比较成熟的国际惯例。
增设了资调查制度,还可以更好地落实国家公务员定期增资制度。
1993年的工资制度改革确立了公务员正常晋升工资的制度。
增资的途径有:
一是公务员在年度考核称职的基础上每两年增加一档职务工资,每5年增加一次级别工资。
二是随着职务的晋升,相应提高职务工资。
三是公务员除正常晋升工资外,国家定期调整工资标准,使公务员工资增长与国民经济发展、财政收入增长、消费水平、社会工资水平相适应。
1997年7月、1999年7月、2001年1月和10月、2003年7月,根据经济发展、财力增长和物价变动等情况,国家五次调整了工资标准,月人均共增加370元。
但总的看,公务员工资标准还是偏低。
按照有关规定的精神,要建立平衡比较体系和相应的薪酬调查系统,由人事部门会同有关部门,合理确定调查样本和调查指标,每年进行抽样调查,作为国家调整公务员工资水平的依据。
由于公务员制度、劳动力市场和企业经营管理体制改革都有待深化,具体落实平衡比较机制还需要做大量的工作。
(2)体现比较成熟的改革思路,确立职务和职级相结合的基本工资制度。
与国务院已经原则同意的下一步工资改革基本思路相适应,公务员实行职务和职级相结合的基本工资制
度。
即归并简化工资结构,将基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”。
简化现行基本工资结构后,对所有类别与所有职务层次公务员来说,职务工资可以是不同的,而级别工资是可以统一的,由此以来,利于适应公务员分类管理的需要,实行分类工资制度;
利于确立公务员“职务晋升”与“级别晋升”的双梯制;
利于适当拉开不同职务的工资差距;
利于实现级别与待遇挂钩,向基层公务员倾斜的政策。
(3)加强工资管理。
当前,工资外收入分配秩序混乱。
在地区附加津贴制度未能实施的情况下,为了弥补基本工资与当地经济发展、物价水平和企业相当人员工资收入的差距,并适应各项改革的需要,各地区各部门在国家工资政策外自行发放了一些津贴补贴,水平相互攀升,使地区间、部门间不合理的工资收入差距持续扩大,特别是同一地区不同部门之间工资收入存在相当大的差距。
工资收入分配中“制度内统一、制度外分散”的现象越来越严重。
这是大一统的工资体制与分级管理的财政体制相互矛盾的必然结果。
针对这些问题,在国家公务员法中应突出强调,除法律和国家政策规定外,任何机关不得自行更改公务员工资政策福利保险政策,不得增加、扣减、拖欠公务员的工资,也不得擅自提高或者降低公务员的福利保险待遇。
(4)实施地区附加津贴制度,建立统分结合的工资管理体制。
“大一统”的国家工资管理体制,已经缺乏原有的计划经济基础;
继续容许各地区、各部门的工资水平差距继续扩大,也不符合社会主义市场经济协调发展的根本要求。
在坚持实行国家统一制定的公务员工资分配制度的前提下,赋予地方一定的工资分配自主权以及调控本地区内工资分配关系的责任,形成中央和地方统分结合的工资管理体制,是大势所趋。
这其中的关键是设计并实施地区附加津贴制度。
实行分级管理,合理确定调控线,加强宏观调控。
1993年工资制度改革确定的地区附加津贴至今尚未实施。
《公务员法》应明确实施地区附加津贴制度,从而使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来,允许省区市运用地方财力安排一些工资性支出,用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业相当人员工资水平的差距,鼓励机关工作人员为国家和本地区的经济发展多做贡献。
(5)合理提高公务员福利水平。
公务员福利制度是机关工资分配制度的重要补充,具体内容主要包括四个方面。
一是工时制度。
现行政策是按照1995年国务院第174号令的有关规定执行的,职工每日工作8小时、每周工作40小时,各地区和各主管部门可在此原则的基础上,结合实际情况制定具体的作息时间。
二是休假制度。
现行休假制度由法定节假日、年休假、探亲假、病事假、婚(丧)假、产假等几部分组成,其中,除年休假制度外,其他休假制度均为改革开放前制定的。
三是优抚制度。
现行政策是参照1988年国务院下发的《军人抚恤优待条例》中的有关规定执行,主要对机关职工因公致残后以及因公牺牲、因公死亡或病故后的抚恤、优待等有关问题做出规定,包括工伤评定、伤残抚恤标准、护理费标准以及死亡一次性抚恤金标准、丧葬费、遗属困难补助费的标准等。
四是其他福利制度,主要包括由单位举办的上下班交通车、文体活动及娱乐设施、食堂、卫生设施、改革前的福利住房等集体性福利制度。
在现有公务
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