中国式城市社会管理Word格式.docx
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城市社会管理到底应该怎么管?
关键在于努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、顺应科学发展、激发社会活力、促进社会和谐的社会管理新路子。
三大难题倒逼管理求变
在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程中,由农业社会向城市社会转轨速度不断加快。
随着城市人口急剧增多,城市管理对象不断扩大,城市社会管理问题突出:
首先,社会管理对象扩大,原有的社会管理功能难承载。
目前,我国除了政府公务员、事业单位人员、国企职工等体制内的极少数人,绝大多数体制外人员的各类关系,如低保、医疗、养老、就业,以及计划生育、权益表达、看病就医、养老金领取、党组织活动、生活服务、老龄护理等,都进入社会管理系统,尤其是进入了社区管理范畴。
因这些人的各类关系不直接归政府体制内管辖,因而被称为“社会人”。
随着城市“社会人”急剧增多,城市社会管理对象总量迅速扩大,原有的城市社会管理功能难以承载和适应。
具体表现在五个方面:
工业化的加快,使越来越多的“单位人”变成“社会人”。
工业化在促进工业结构调整升级的同时,也造成大批从事传统工业的职工下岗,仅在1998~2001年3年中,全国国企下岗职工就达2250万人。
随着国有企事业退休人员被纳入社会管理范畴,目前全国已有6000多万企事业单位退休职工进入城市社区管理服务系统。
市场化的加深,使越来越多的“个体人”变成“社会人”。
市场化促进了我国新经济组织和新社会组织迅猛发展,截至2011年,全国私营企业已超过900万家,占全国企业总数的80%以上;
个体工商户已超过3600万户。
“十一五”期间,仅全国私营企业吸纳的就业人数就已达6000多万人,年均新增加就业人数1100多万人。
目前全国登记注册的社会组织有50多万个,还有数百万未登记注册的社会组织,在非公有制企业从业的“个体人”除了工作之外的所有关系均已进入社会管理系统。
城镇化的推进,使越来越多的“农村人”变成“社会人”。
城镇化加快了农村富余劳动力大规模转移,截至2011年,农村进城务工人员已达1.59亿人。
目前城镇人口已占全国总人口的51.3%,首次超过农村人口。
由于大批农村人口及其子女进入城市就业、学习和生活,越来越多原来由村委会管理的“农村人”变成了城市管理的对象。
信息化的加速,使越来越多的“虚拟人”变成“社会人”。
信息化推进了计算机、互联网、移动电话等传播工具的快速普及,截至2011年,我国网民规模已达5.13亿人,互联网普及率达38.3%;
移动电话用户已达9.86亿户。
随着人们交往方式越来越网络化和电子化,在以往的实体社会之外形成了一个“虚拟社会”。
由于虚拟社会成员是现实社会中人,但又有着身份隐蔽等诸多新特点,使社会管理面和管理难度急剧扩大,社会管理面临一系列亟待解决的新问题。
国际化的拓展,使越来越多的“境外人”变成“社会人”。
国际化加深了我国居民与国际社会互联互动和交往,同时也有越来越多的境外人到中国旅游、学习、工作和居住。
仅在2011年,境外进入大陆人数已就达1.35亿人,其中在大陆过夜居住人数达5758万人。
境外人员入境人数的增长,增加了城市社会管理中的涉外因素。
一是非法入境人员增多。
近年来,我国每年查处的非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外国人约3万人。
二是境外渗透破坏活动增多。
境外入境人数的增加,加剧了境外敌对势力对我国的西化、分化等渗透破坏活动。
在目前我国各类群体性事件中,都不难发现境外敌对势力插手的身影。
目前,一些入境的“境外人”已成为我国加强社会稳定的重点工作对象。
三是境内涉外事件增多。
随着我国引进的外资外贸企业增多,其倒闭、停产、裁员、减薪、欠薪等现象也迅速增多,社会管理中的涉外事件与日俱增。
第二,社会管理难题增多,过去的社会管理手段难奏效。
从1993年以来,全国群体性事件数量一直居高难下,总量年均同比增长25%,其中500人以上的群体性事件上升近80%。
尤其是2006年以来,仅百人以上群体性上访事件全国平均每年就达800多起近20万人次。
这些群体性事件,涵盖土地征用、房屋拆迁、房产买卖、国企改制、企业破产、水库移民、环境污染、劳资关系、劳动争议、医疗纠纷、民族纠纷、宗教纠纷、涉法涉诉、损害赔偿、食品药品安全、利益分配、消费者权益保护、知识产权保护、妇女、儿童、老年人、残疾人、进城务工人员的权益保障,以及入学、就业、看病、社保、治安等各个方面的矛盾纠纷。
其中每一个矛盾纠纷的背后都涉及到一系列经济政治等深层次的体制机制制度问题。
对于这些越来越复杂的社会问题,继续沿用过去的社会管理手段已难以奏效,这是目前城市社会管理面临的新课题。
第三,公众社会诉求升级,传统的社会管理方式难实施。
随着经济社会快速发展,人们的社会诉求也随之发生重大变化,尤其是对社会管理的要求已不再仅仅停留于社会治安、应急处理、协调关系、化解矛盾、规范秩序、风险控制、强化监督、遵纪守法等社会稳定层面,而是广泛涉及扩大参与、完善服务、改善民生、保障权益、净化环境、食品安全、公平正义、诉讼顺畅、政府勤政、干部廉洁等促进社会公正、社会平等、社会和谐为目的社会管理。
面对公众新的社会管理需求,沿用过去传统的控制、强制等方式已难以实施,这是目前城市社会管理面临的另一个新课题。
多种原因掣肘服务转型
当前我国社会管理面临的难题,既有传统社会管理模式不适应、新的社会管理体系不健全的原因,也有社会管理自身的局限、经济体制弊端等深层次原因。
原因一:
现行社会管理模式不适应经济社会发展变化的新需求。
社会管理理念不适应。
中央提出的“社会管理,说到底是对人的管理和服务”,“在服务中实施管理,在管理中体现服务”的新理念,尚未在城市社会管理中得到充分认识和推广。
一些地区和部门对社会管理仍存在管控思维而缺乏服务意识。
社会管理体系不适应。
目前我国社会管理创新及改革尚缺乏完善的总体规划和顶层设计,使一些地方或部门在社会管理中的工作定位、职能分工、责任权限、管理方式、资源配置等方面缺乏相对规范的制度性安排,尤其对如何加强社会管理、如何解决社会管理中一些深层次问题常常感到无所适从。
社会管理制度不适应。
目前我国尚没有一部完善的关于社会组织管理的基本法律,已经出台的管理条例因其权威性不够和配套性缺乏而导致操作性不强。
尤其是社会组织管理方面的法律法规空白点还较多,对社会组织的设立与性质、权利与义务、变更与撤销、问责与评估、治理结构、行为规范、人员资格、职称评定、福利待遇等方面均缺乏明确规范。
社会管理机构不适应。
目前,我国各级政府设置的机构大多是经济综合管理部门,而社会综合管理部门却寥寥无几。
同时,各级政府部门的管理对象大多是针对行业和领域的,极少针对公众和群体,而社会管理的定位主要是针对人的管理和服务。
社会管理职能不适应。
目前,一些地方和部门在社会管理职能方面仍存在定位不清、角色冲突等越位、缺位和交叉等突出问题,有的包揽了本应由社会组织承担的职能与事务;
有的社会管理出现真空,如对进城务工人员及其家属和子女在居住、就业、入学、就医、社保、劳资纠纷、计划生育、权益保障等方面的服务与管理就没有专门部门负责;
还有的社会管理职能交叉,尤其是城市街道办事处、社区党组织、社区居委会、业主委员会、社区民间组织、物业管理部门、社区民警等管理主体之间的关系没有理顺。
社会组织发展不适应。
目前我国社会组织在数量、规模、质量、种类、功能等方面仍存在诸多问题,难以充分发挥它们在社会管理中的参与和协同作用。
首先是社会组织培育发展不足。
目前,我国每万人拥有的社会组织数量只有3.2个,仅为美国的1/16,日本的1/31,法国的1/34。
尤其是社会急需的行业组织、慈善组织、基金会等发展尤为滞后。
其次是社会组织结构和分布不合理。
从服务功能上看,目前学术性社团组织比例较大,而公益服务类社团组织比例过小。
从服务对象上看,为优势群体服务的社团组织多,而为弱势群体服务的社团组织少。
社会管理方式不适应。
社会管理资源整合不够。
一些地区仍存在部门分割、多头管理、各自为政的问题,一些部门也尚未形成分工负责、相互衔接、合力解决社会问题的格局。
社会管理手段落后单一。
一些地区和部门依然是运用行政控制手段过多,政府投入维稳的人力、物力和财力也相对较多,而运用引导、疏导、协商、协调、教育、服务等方式则较少,投入也相对薄弱。
社会管理队伍不适应。
一是总量严重不足。
目前我国在职在岗从事社会管理工作的人员约为100万人,但实际需要至少300万人。
二是专业素质不高。
在从事社会工作的专职人员中,多数没有接受过系统的社会工作尤其是社会管理专业教育,有些地区甚至将学历较低、年龄偏大、素质不高的干部安排从事社会管理工作。
三是分布领域不均。
目前从事社会管理工作的专业人才主要集中在民政系统,而在教育、卫生、劳动和社保、人口、计生等其他社会管理和社会服务领域的专业人才则比较匮乏。
原因二:
深层次体制弊端和社会矛盾使社会管理难度加大。
由于目前我国在收入分配、资源配置、民生利益、干群关系、党纪党风、诉求渠道等方面仍然存在一些不尽如人意的体制性弊端,使一些社会矛盾和突发事件等社会问题凸显,社会管理难度加大。
体制性弊端主要表现:
社会收入分配体制仍不完善。
作为协调社会利益基本制度的社会收入分配制度,尽管近年来在某些方面有所改观,但目前城乡、地区、行业之间以及社会成员之间收入分配差距仍然较大,有些差距甚至继续扩大。
2011年,城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入差距为3.13:
1;
最高行业与最低行业收入之比接近5:
东中西部及东北地区的居民收入仍不平衡。
收入分配体制的不完善导致了一些社会差距拉大。
社会利益调节机制仍不健全。
初次分配制度在保障劳动者权益机制方面的功能依然薄弱,劳动报酬和资本收入所占比重仍不平衡,劳动者收入比重继续下降。
二次分配制度依然未能充分发挥调节利益差距、促进社会公平的功能,尤其对进城务工人员的养老、医疗、工伤等方面,仍存在保障水平低、覆盖层面小等突出问题;
三次分配制度(如慈善事业等)由于资金规模相对小,调节作用不明显。
社会利益调节机制的不健全导致了一些社会矛盾加深。
社会公共资源配置仍不平衡。
这直接影响到我国社会公平的基本走向。
目前在我国教育、医疗、社保、就业、住房等领域,无论是在门槛准入方面,还是在资源配置方面,城乡、地区、行业、职业之间,城镇居民与农村居民乃至进城务工人员之间,都存在明显的不平衡。
社会公共资源的配置不均也导致了一些社会问题增多。
社会阶层利益固化仍在发展。
由于市场经济的不完善及约束机制的不健全,使不同利益群体追求利益行为的起点、过程和结果截然不同,尤其是由于分配不公和权力寻租所形成的不同利益阶层,以及贫富差距、阶层固化所带来的代际关系转移等原因,出现了越来越多的富二代、穷二代、官二代、军二代、农二代等。
这些不同社会阶层的利益固化,造成社会底层成员缺乏上升通道和空间。
社会权益保障机制仍不全面。
越来越多的“单位人”、“农村人”变成“社会人”之后,由于现在的社会管理系统与原来的单位管理部门及村委会管理组织在管理职能方面的不对应、不衔接,使一部分人的社会权益保障受到某些影响。
如大量进城务工群体,原来在村委会所应享受的重要事项选举、表决等村民权益,在进城后却难以得到有效保障。
一些下岗职工、城镇拆迁户、生态移民等,由于脱离了原来的企业、部门等行政及组织管理系统,使一些经济补偿等合法权益难以得到全面保障,部分社会成员可能会因为丧失了原有的社会权益保障而新的社会权益保障尚未得到,产生对现实及改革不满情绪,造成社会隐患增多。
社会诉求表达机制仍不顺畅。
我国现阶段利益表达机制主要有人民代表大会制度、信访制度、社会团体利益表达制度等。
在当前社会阶层逐步分化和社会利益不断固化的状况下,现行的利益表达机制尚不能完全满足各方利益群体的表达需要。
一是在人民代表大会制度的代表成员构成中,仍然存在社会基层群众代表名额不足、代表与选民的沟通机制不健全、代表对政府的监督作用不强等问题;
二是在信访工作制度中,仍存在反映渠道不畅、处理手段不足、办事效率低下、人治现象严重等问题;
三是在工会、共青团、妇联、科协、侨联、文联等人民团体中,仍存在行政色彩较强、群体特点较弱、形式主义较重等问题。
社会诉求表达机制的不顺畅,会促使一些民众怨愤情绪累积,导致一些极端事件频发
立足国情创新思路
创新城市社会管理是一个系统工程,既涉及稳定又涉及民生,既涉及管理又涉及体制,既涉及社会领域又涉及经济政治文化领域。
因此亟待加强对具有浓郁时代特征、中国特色的城市社会管理思路的研究。
完善的社会管理应是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的,以遵守社会规范和维持社会秩序为前提,以促进经济发展和保障社会民生为基础,以改善法治环境和保持社会稳定为载体,以公平资源配置和维护公众权益为重点,以完善社会服务和疏通诉求渠道为方法,以协调利益关系和化解社会矛盾为手段,以改革传统体制和创新思想理念为动力,以促进社会公正和实现社会和谐为目的,对社会各个领域和各个环节的社会活动进行组织、参与、规范、协调、服务、监督和控制过程。
在我国由农业社会向工业社会、城市社会转轨过程中,完善和创新城市社会管理尤为重要。
其中,除了创新社会管理理念、管理体系、管理手段和管理方式等,还需同步推进经济政治文化社会等多领域配套改革。
在社会管理体制上,宜加快改革不适应创新和完善社会管理的经济、政治、文化、社会和党的建设等体制弊端,尤其是加快推进政府行政管理体制、收入分配体制等方面的改革,进一步健全法律法规、权益保障、民主监督、干部管理、反腐倡廉、思想道德、社会服务等体制机制,使社会管理与我国体制建设同步联动,加快形成与社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会建设要求相适应的中国特色社会管理体制。
在社会管理体系上,宜根据目前经济社会发展的新特点和新需求,加快建立和完善具有战略性、宏观性、前瞻性和权威性的中国特色社会管理体系,其内容需涵盖社会管理理念、目标、标准、架构、格局、结构、方针、原则、战略、规划、政策、制度、措施、对象、主体、功能、体制、机构、职能、权利、责任、方式、手段、队伍、绩效、评估、监督、改革等各方面,其作用需覆盖全国各地区、各行业、各领域、各环节、各阶层、各群体。
在社会管理理念上,宜从传统的以经济管理为主逐步转向经济社会协调管理,从过去的单纯管制控制思维逐步转向以加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主的管理和服务理念上来。
在社会管理职能上,宜切实发挥各级党委在社会管理中的领导核心作用,发挥各级政府在社会管理中的全面负责作用,发挥社会各界在社会管理中的相互协同作用,发挥广大公众在社会管理中的主体参与作用。
加快改变政府相关部门对城市社会管理职能的越位、缺位和交叉问题,进一步理顺城市街道办事处、社区党组织、社区居委会、业主委员会、社区民间组织、物业管理部门、社区民警等管理主体之间的关系。
总结借鉴北京、上海、广东在社会管理中的创新经验,探索建立党的社会管理工作部等社会管理和服务机构。
加快形成决策更科学、分工更合理、执行更顺畅、权责更统一、监督更有力的社会管理格局。
在社会管理方式上,首先从单纯重视政府作用向更加重视发挥社会组织和广大公众的作用转变。
更多运用社会协商、公众参与、民主自治、多方合作、统筹兼顾、协同处置等社会共同治理的方式。
其次从偏重运用传统行政手段向运用科学综合手段转变,更多运用完善服务、道德教育、心理疏导、舆论引导等手段,并采取夯实基础、强化基层、综合管理、全面覆盖的方法,突破薄弱环节,消除管理盲区。
其三从偏重事后处置向更加重视源头治理转变,采取预防为主、服务先行、调解优先的源头治理方法,把工作重心从治标转向治本,从事后救急转向事前防范,做到社会管理关口前移,遏制矛盾萌芽,消除纠纷隐患。
在利益诉求表达上,宜进一步加强和完善人大、政协制度,使其真正成为各利益群体诉讼表达的主渠道,充分发挥工、青、妇等人民团体和行业协会等社会组织的利益代表作用,充分利用互联网、电视、报刊等媒体反映不同利益群体呼声的窗口作用。
健全和完善社会矛盾纠纷多元解决机制,强化信访制度的民情反映功能,形成信访呈情与行政和司法程序上的无缝对接,进一步拓宽司法调解适用范围,引导当事人优先选择非诉讼方式化解纠纷,最大限度预防一般性矛盾转化为民事案件、民事案件转化为刑事案件的发生。
总之,宜加快提高社会管理创新的科学化、法制化、规范化、制度化、信息化和人性化水平,努力实现管理创新力度、经济发展速度、社会公平程度、公民认同角度的高度统一,实现社会良性运转的长期性、连续性和稳定性,实现社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的美好局面,不断满足人民群众新需求、新标准、新期待,努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、顺应科学发展、激发社会活力、促进社会和谐的社会管理新路子。
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