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判决全文
【判決全文】
台北高等行政法院裁判書--行政類
【裁判字號】96,訴,1117
【裁判日期】970131
【裁判案由】環境影響評估法
【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01117號
.
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
共 同
訴訟代理人 林三加律師
陳柏舟律師
游持庸律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 庚○○(署長)
訴訟代理人 壬○○
辛○○
劉緒倫律師
上列當事人間因環境影響評估法事件,原告不服行政院中華民國
96年6月29日院臺訴字第0960087630號訴願決定,提起行政訴訟
。
本院判決如下:
主文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要:
中部科學工業園區開發籌備處民國(下同)96年3月15日成
立中部科學工業園區管理局(以下簡稱開發單位)經由行政
院國家科學委員會提出「中部科學工業園區第三期發展區(
后里基地─七星農場部分)開發計畫」環境影響說明書送審
,經被告先後於95年3月17日辦理現場勘查、95年3月23日
、95年4月12日、95年4月25日、95年6月2日、95年6月
19日5次召開專案小組初審會議,及於95年6月30日召開環
保署環境影響評估審查委員會第142次會議,決議本案有條
件通過環境影響評估審查,並於95年7月31日以環署綜字第
0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區(后里
基地-七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」審查結論
(下稱原處分)。
原告不服,提起訴願,遭決定駁回,遂向
本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明:
(一)原告聲明求為判決:
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
(二)被告聲明求為判決:
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點:
(一)原告主張之理由:
關於被告審查本開發案之環境影響說明書時,有諸多違法
不當之處,分別說明於下:
關於被告於環境影響評估審查委員會議第142次大會時
,投票表決本案之程序的正當性:
本案於環保署環境影響評估審查委員會第142次大會進
行審查時,專家學者有8位投票支持本案應依環境影響
評估法第8條之規定,進行第2階段環境影響評估,惟
因政府機關興建中部科學園區乃為既定之政策,不斷對
外發表本案應儘速通過之言論,有關機關代表的委員顯
有失去中立立場及專業審查本案的可能。
再者,於本案
五次專案小組審查過程中,行政院研究發展考核委員會
副主任委員、行政院農業委員會副主任委員、行政院公
共工程委員會副主任委員3個機關代表,從未出席,亦
未本於其職權,對本案提出任何書面審查意見,僅於大
會投票時出席,以致環境影響評估審查委員對本案之表
決票數分別為「應繼續進行第2階段環境影響評估」8
票與「有條件通過環境影響評估」11票,有關機關之代
表以委員所佔席位之優勢,全部投票給「有條件通過環
境影響評估」,卻未實際參與本案之審查,實有違本案
審查應為之正當法律程序。
再者,在環境影響評估審查
委員會第142次會議中,居民代表僅有1人取得發言機
會,許多主張本案應進入第2階段環境影響評估之委員
,亦在會議主席即被告前代表人張國龍強勢主導會議過
程之下,無法逐一對本案所涉疑義為完全之陳述,有違
民眾參與環評審查之正當法律程序的參與權。
關於本案因對環境有重大影響,應進入第2階段環境影
響評估之理由:
依環境影響評估法之規定,開發行為之環境影響評估程
序,主要分為第1階段環境影響評估程序(第1階段環
評)、第2階段環境影響評估程序(第2階段環評)及
審查、追蹤考核程序等三者。
第1階段環評程序之進行
,由開發單位檢具環境影響說明書,向目的事業主管機
關提出,並由目的事業主管機關轉送主管機關審查(環
境影響評估法第7條第1項),故第1階段環評僅是1
種「書面審查」之內部作業程序。
相對地,第2階段環
評則設有「開發單位公開陳列或揭示環評說明書」、「
開發單位舉行公開說明會」、「有關單位或當地居民以
書面提出意見」、「主管機關界定評估範疇」、「目的
事業主管機關進行現址勘察」、「目的事業主管機關舉
行公聽會」等程序。
準此,第2階段環評屬於一種包含
「資訊公開」、「實地調查」、「居民參與」及「機關
參與」等要素之行政程序。
衡諸環境影響評估法第4條
第2款規定意旨,環境影響評估程序於第2階段始正式
展開,第1階段僅具初步篩選之功能,其中並無實質環
評程序機制之設計。
依環境影響評估法第7條第3項及第8條第1項規定,
開發行為應否進行第2階段環境影響評估,其關鍵在於
開發行為是否「對環境有重大影響之虞」。
換言之,第
1階段之審查結論應就「系爭開發行為是否對環境有重
大影響之虞」,以及「是否應繼續進行第2階段環境影
響評估」二節,詳予審酌,作出判斷,並敘明理由。
惟
遍觀系爭審查結論之內容,未見對此有任何之評估、判
斷及理由說明,違反行政程序法第96條第2款行政處分
「應記載理由」之正當程序及上開環境影響評估法。
況
且,開發行為應否進行第2階段環境影響評估,繫乎其
是否「對環境有重大影響之虞」若未對此部分詳加審查
並說明理由之環境影響評估審查結論,自屬應予撤銷之
違法行政處分。
另依本案由開發單位於95年2月所提出之環境影響說明
書第5-2頁所述,本案引進的產業,以光電產業為主軸
,光電產業包括:
光電系統及元件(如LTPolySi
TFT-LCD/PDP/OLED平面顯示器)等。
惟光電產業,依
據2002行政院環境保護署環境檢驗所環境調查研究年報
9第157頁「……新竹縣地區事業廢水生物毒性試驗研
究(李俊宏王漢泉吳嘉玲王正雄)摘要……此次研究發
現電子業(在放流水管制上分屬金屬表面處理業及其他
類)特別是被動元件及光電產業(含LCD玻璃面板)之
廢水毒性特強,……15家電子業中放流水經魚毒試驗結
果顯示有9家具急毒性(表2、3),以毒性單位顯示
放流水毒性大小,發現毒性單位超過2以上之工廠有4
家,且多屬電子業,特別是以生產TFT-LCD彩色濾光片
,代號為其他類之f廠廢水毒性單位最大,超過100,
其對承受水體之生態環境破壞性亦非常大(表3),且
為此研究所採取之18家工廠排放水中毒性最強者……」
可看出,光電產業產生之廢水,業經專業研究機構指出
其毒性極強,因此,對環境之重大負面影響自不待言,
而有依環境影響評估法第8條進入第2階段環境影響評
估之必要。
再者,依環境影響評估法施行細則第19條第1項第6款
之規定:
「本法第8條所稱對環境有重大影響,係指下
列情形之一者:
……六、對國民健康或安全,有顯著不
利影響者。
……」本案中科七星農場之興建,其廢水將
排放入牛稠坑溝,已如前述,而光電產業之廢水有劇毒
性,亦有被告之環境檢驗所的官方研究報告可證,是本
案之開發行為對居民之健康或安全,將有顯著不利影響
,昭昭明甚。
況本案之審查結論中亦在在顯示本案之開
發對環境及居民將有顯著不利之影響,才會有如審查結
論所列之條件,諸如:
「五、開發單位於營運前應提健
康風險評估,其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害
類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下,對
居民健康之影響提出風險評估及應變措施,送本署另案
審查。
如評估結果對居民健康有長期不利影響,開發單
位應承諾無條件撤銷本開發案。
六、開發單位應承諾於
開發前,於各村里針對鄰近交通影響、區內廠商可能使
用及排放之化學物質、參與監督機制辦理公開說明會。
另於興建及營運期間,應對環境品質進行監測,並向當
地居民完整公開相關資訊。
七、開發單位應責成友達光
電股份有限公司每年執行環境會計帳,以作為企業對環
境外部成本內部化之努力,及提供未來內、外監督之基
礎資訊。
八、開發單位應建立環境及健康保險基金,並
應有監督及協商機制,以示開發單位及友達光電股份有
限公司之誠意與承諾未來願意對環境污染、災害與健康
風險及相關損害理賠之企業責任。
……」而依環境影響
評估法第8條之規定,若對環境有重大影響,「應」進
入第2階段環境影響評估,而非僅由審查結論所採附條
件通過之方式,即謂可解決或防止本開發行為對環境造
成之顯著不利影響,故審查委員在審查本案之情形,並
無裁量空間,審查委員必須作成本案「應繼續進行第2
階段環境影響評估」之審查結論,始為適法。
關於本案行政處分就「對環境有重大影響之虞」的認定
,有涉及違法情事,提出以下說明:
關於選址部分:
后里地區有大片農田,在大安溪、大甲溪上游設立工
業區,牽涉整個國家的農業發展、國土利用、國民健
康等等,依環評法施行細則第19條第1、2、6、7款規
定,皆屬「對環境有重大影響之虞」的情形。
本案之開發並未規劃替代方案,亦有違反環評法第6
條第2項之違法情事。
關於水資源分配之部分:
因對於當地農業用水將造成排擠效應,牽涉環評法施
行細則第19條第2款「對環境資源或環境特性,有顯
著不利之影響者」,故符合「對環境有重大影響之虞
」的要件:
根據開發單位之說明,其表示於初期之營運計畫中,
將會產生供水之缺口,即民國98~101年所產生之供
水缺口,須暫先調用大安溪農業用水供水(參照環評
說明書,第2冊,附26-536)。
參與當初專案小組審查之賴幸媛立法委員就此曾提出
質疑,表示:
「由於本案七星農場之工業區需要大量
之工業用水量,而開發初期,自來水公司僅能2萬頓
用水,其餘不足之工業用水,初期欲移撥5萬公噸農
業灌溉用水,未來則要提高移撥之數量為13萬頓農業
灌溉用水,依照專業估算,如此將在枯水期間最高排
擠近2萬公頃的農業用水。
根據農委會的統計資料,
大台中地區農作面積,包含稻作、蔬果與果品,也僅
4萬多公頃」(參照環評說明書,第3冊,附27-371
~372)
參與當初專案小組審查之前環評委員郭鴻裕教授於第
二次初審會議就此亦曾提出質疑,表示:
「開發案環
評書只考慮自身水源之取得與來源評估,對於以上之
休耕所可能引發之自然環境影響(如雜草問題、損害
農田功能)以及社會、經濟影響等,皆未評估。
」(
參照環評說明書,第3冊,附27-352~353)
準此,本案之開發將導致對當地「環境資源或環境特
性」有顯著之不利影響,符合環境影響評估法施行細
則第19條第2款「對環境資源或環境特性,有顯著不
利影響者」,已構成環評法第8條「對環境有重大影
響之虞」的要件。
關於水污染的評估爭議
關於水污染的評估爭議,因具有下列爭議,構成環評
法施行細則第時9條第6款「對國民健康或安全,有
顯著不利之影響」,故構成「對環境有重大影響之虞
」之要件:
開發單位對於水污染損失估計方式之錯誤:
A前環評委員周晉澄教授曾對於水污染損失估計上,
於審查意見中表示:
「相關水污染損失估計僅以BO
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