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新时期加强我国法治建设工作的思路
新时期加强我国法治建设工作的思路
在对策、政策层面我国解决法治建设难题的思路。
一、在立法上的对策
立法上的对策我强调两点。
一,立法的机制。
二,立法的科学性,也就是说民主立法,立法机制主要解决一个民主立法问题,所谓科学立法,就是立法的科学性问题。
法治建设的含义自古以来东西方加在一块,概括得最精当的我认为首推古希腊的亚里斯多德。
亚里斯多德认为法治建设的内涵有两个,一个是要有良法,第二个是良法得到普遍的遵守,那么良法是立法,这是个前提。
那么,在立法机制上,理论上讲我国的立法,我国的法是有阶级性的,我国的法是代表最广大人民利益的,但是如果说我国不在立法机制上下功夫,我国达不到这一目标。
现在关于立法的机制,立法法根据宪法的规定已经做了更为详细的规范,但是还需要我国在现实当中进行探索,我国探索的方向只有一个,那就是如何使我国的立法通过一个良好的立法机制,更好地反映民意,就是这么一个方向。
立法的科学性,就是怎么样立法才能反映民意,这是一个很复杂的问题。
社会在发展,民众之间也分阶层,不同阶层的利益要求不一样,这需要我国统筹兼顾,协调各方面的利益,妥善处理这些矛盾,把和谐社会这种理念体现在立法当中,从而做到立法的科学性,而做到这一点就需要我国真实地把握社会生活的主线和脉搏,头脑清醒,决策决断,正确地拿出一个思路来。
我举立法当中的交通法来说。
交通法就很典型地反映出来立法协调各方面关系的矛盾。
最早的时候法律规定得不明细,出现事故没办法,只能按照民法的一般原则,过错原则进行处理,这样做的问题倒也不大,原则虽然空一点但是做得好问题不大,就看过错在谁,有过错就承担责任,赔偿。
后来一些地方就出台了撞了白撞的规定,对过错原则强调过了头了,这就有问题了。
撞了白撞干什么?
就是强调发展,发展是为了什么?
为了人,你拿人不当回事,人撞死了发展还为了谁?
现在法律改了,法律改为不论过错是谁,机动车一方都要承担赔偿责任,这样的规定对机动车一方来讲又开始不公平了,无过错还要全赔,由于司机没有过错,保险公司并不赔偿机动车一方的钱,这一负担只能由机动车一方来承担。
还有,客观上助长了一些人不守交通规则的习惯。
我国以北京市为例,北京市的交通拥堵是众所周知的,原因自然很多,但机动车和非机动车的混行是其中一个不可忽视的原因。
那么这种立法只能加剧这种交通拥堵的状况。
《京华时报》报道过一个事情,小伙子大学毕业后在北京工作,老父亲来北京看他,他跟女友、老父亲三个人一块儿过马路,闯红灯过马路,他过去了,老人没有过去,被撞倒了。
后来小伙子在采访的时候说,自己过马路从来不看红绿灯,一直都是凭感觉走。
这样的例子让我国反思立法的科学性,撞了人之后虽然没有过错,但是司机还是送小伙子父亲到医院治疗。
司机就跟记者说,自己一个月就白干了,你说这种立法有没有值得检讨的地方?
我国常说法律无情,为什么法律体现这么多的人情?
但是它是法律,说人情不是人情,说法不是法,是什么呢?
已经有人开始钻法律的空子了。
北京人有土话叫碰石。
有人故意跟汽车碰,讹诈机动车一方。
有一次机动车司机不愿赔钱,说我送你到医院,有病治病,这样碰石的人发现自己伤不重,没有办法讹诈对方,于是趁着司机不注意,就狠狠地用左脚踩了右脚。
这种例子虽然很极端,但是你要找原因,就得找到立法上来,立法是个指挥棒,才会出现这种情况,立法要很好地协调社会各种利益团体,各种人之间的关系,要做到立法的科学性很不容易。
二、司法和执法的对策
如何做到执法必严?
需要说明的是什么?
下面这些想法对于实现执法必严的目标来说,只是必要条件,而不是充分条件。
什么叫必要条件?
就是说有之未必然,无之必不然,执法必严。
什么叫严?
我想执法必严包括两种含义。
第一,处罚要有力度,而不是蜻蜓点水,不痛不痒。
第二,法网要严密,对任何人不能网开一面。
第一就是加大违法者的处罚力度,加大处罚力度既有立法的原因,也有执法的问题。
对违法者的处罚必须使其感到违法是得不偿失的,还是守法好。
现在矿难很多,社会影响很坏,有损于党和政府的形象,要从法律角度看,煤炭法、安全生产法和矿山安全法等法律有规定,但是对违法生产经营,罚款是两万、五万,最多是二十万,大家都认为起不到震慑和警示的作用。
但是法律另外有一条,没收非法所得,并处一至五倍的罚款,这一条如果用好也能起到很大的作用。
比如说,什么是违法所得?
你没有经过批准就进行生产所得是违法所得,批准了,但是不按相关规定进行生产,所得仍然是违法所得。
所以要通过这种违法所得的没收,让非法经营者,或者说非法矿主倾家荡产,这样才能起到威慑和警示作用。
我国中央党校有个代表团去美国访问,回来之后我问一位法律教授,我说你到美国去有什么感受?
他说,我到美国的感受就是说在美国没有人敢造假,没有人愿意造假,所以商品尽可以放心地去享受、购买,我问他为什么?
他说一旦发现有人制假售假,就可能被罚得一干二净,得不偿失,所以这种情况下谁也不愿意造假卖假,处罚要严厉。
反过来我国自己呢?
我国自己在处罚方面就显得过轻了。
有一次我在一个地方洗车,洗车老板就发了一通牢骚,说在我国附近很多洗车店,但是只有我跟另外一个老板,我国两个比较老实,我国两个办了全套手续。
你要知道,办一套手续得花不少钱,还得有洗车的设施,还要厂房,资质,还得买一些合格的洗车设备,还要盖很多的章才允许你开业。
但是别人呢?
别人就花几百块钱,买一个洗车设备就可以开张营业了。
所以他一看,他们这么干就不服气,就盼望着那些当初给他们盖章的人来检查。
后来来了,来了检查也就是把人家的设备给抄走,但是检查人员一走,那些违法经营者花几百块钱又开始干上了。
再往下就让人寒心了,因为一来二去,执法者和违法者就熟了,所以再执法难度就大了,然后老板就开始找到有关部门,部门就说,我国城市这么大哪能整天到你那里去?
这样一来,合法经营者就变成没有人疼的孩子了,变成弱者了。
看到这个局面,我国对违法经营者处罚就这么个情况,还是过轻过松。
第二个方面,法网严密。
任何违法者都不能逃过法律的制裁。
如果你对一部分人惩罚而放过另外一部分人,被处罚者就会觉得自己运气不好,不认为自己行为是违法的必然结果。
那么怎么才能做到执法必严呢?
我看要在监督上下功夫。
监督是什么意思?
监督的对象有两个,第一,民众是否守法。
第二,执法者本身是否认真执法。
当然,监督还有个副产品,就是执法和司法的过程中,有无外在因素介入,可以说做好执法监督这篇文章在执法和司法的环节上,我国基本上能做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,否则我国好的目标就容易落空,所以监督实在是太重要了。
说到这里我就需要解释一下现实生活当中所遇到的两种说法和提法。
一个叫严厉处罚,把执法必严等同为严厉处罚这显然是不正确的,缺了上面第二个,执法必严既包括严厉处罚,同时又包括法网严密。
怎么能做到执法必严?
还有一个问题在现实当中需要提出来的,就是加强监督。
加强监督,比如说在目前情况下,我国的权力监督、权力部门监督非常重要,我国的权力部门监督就是人大及人大常委会的监督。
大家知道人大有两项重要的工作,一个是立法,一个是监督。
但是现在由于国家在市场经济发展的初期,立法任务繁重,所以,人大及人大常委会很多经历都花在立法上,对监督这一块精力上就有些顾不过来。
所以从这个角度我国想,在未来监督的问题上,在权力部门权力监督的问题上,人大及人大常委会也可以考虑,分别设立立法的委员会和法律监督的委员会,让法律监督这个职能彻底地实起来,让它具体化,操作性更强一些。
比如说人大常委会对司法活动和执法活动进行监督,可以定期召开监督委员会对执法机关进行咨询,也可以定期建立检查制度,有监督委员会定期组织检查,还可以翻阅案卷、听取报告、审查执法情况、发现执法问题、督促限期解决,也就是说在实体上人大及立法委员会,它的法律监督功能充实起来。
那么监督现实当中有联合执法的问题,我也谈一下自己的认识。
这个提法很耐人寻味,联合执法。
应该说这种做法跟提法在目前,在现阶段是有积极作用的,声势大,联合执法,力度大,效果明显,是一种有效的打击、震慑违法行为的办法,实践中效果也不错。
比如说对安全生产来说,需要停产整顿和关闭的煤矿一旦实行联合执法,不仅使生产许可证、安全许可证、采矿许可证、矿产资格证、执照,能没收、能吊销的一律没收或吊销,这个执法效果非常好,但是至少有两个问题。
第一个问题,之所以能联合执法就是因为在那个地方,那一级的行政主要领导认识到这个问题严重性,才能够引起联合执法,否则如果不重视,认识不到位联合执法就发动不起来,没人牵头办这个事,这是第一个问题。
第二个问题,联合是联合了,但是监督谁来监督?
没有监督办错了怎么办?
有些地方联合执法,所有有关的单位都去了,检察院是国家的法律监督机关,它也跟人大一样具有法律监督的功能,但是检察院去了,法院也去了,公安局也去了,万一办错了怎么办?
谁能说自己参加的活动做错了呢?
自己会认错呢?
能认错吗?
自己能监督自己吗?
所以联合执法目前有很多检讨的地方,关键还是监督。
要想做到执法必严,关键还在监督,没有监督就严不起来,就容易走入误区,走入歧途,这是对策的第二点。
第三点,要加强法律宣传,培养公民对法律的信仰。
在前面我已经谈到我国一般的民众对法律信仰,或对法律态度是一种什么状况。
在这里,我想着重谈一下通过加强法治建设宣传来培养公民法律信仰问题。
进入改革开放以来,法律宣传工作一直受到从中央到地方各级党委和政府的高度重视和支持,作为专门负责法治建设宣传的各级政府部门、职能部门,司法机关、司法行政部门在法治建设宣传教育方面发挥了很大的作用,也做了很多具体的工作,我国国家以五年为一期的普法工作已经进入了五五普法阶段。
通过上述努力,社会各界、各阶层人士的法律知识水平有所长进,守法自觉性有所增强,用法积极性大大提高。
近来发生一些案件影响比较大的,比如说明星的亲子案件,比如说假球黑哨、司法介入问题,最后都是通过法律来解决的,这是个很好的兆头。
所有这一切都是我国建设法治建设国家努力的重要组成部分,都应该充分得到肯定,为我国今后法治建设宣传打下良好的基础,是我国今后法治建设宣传工作一个新的起点。
在肯定成绩的同时,我国也要看到我国今天法治建设宣传工作还有很多工作要做,跟建设法治建设国家的要求还有很大的距离,我国在认识上和做法上都有很多不足的地方,而这些问题偏偏制约了法治建设的进程,应当引起我国高度重视。
那么存在的问题我想有这么几个。
第一,我国现在对法治建设宣传认识还不够,没有提到政治文明建设、法治建设国家建设的高度。
其次,法治建设宣传它的机制不能适应建设法治建设国家的需要。
从分工上讲,我国今天的法治建设宣传是由各级政府部门的司法行政部门负责,而司法行政部门在各级政府中的排序不高,这样产生了领导重视不够,具体组织措施难以落实,有关部门的协调不利,经费保障不够等等。
第三,法治建设宣传重心不明确,很长的时间来,我国宣传中心都放在法律支持上,这个问题有待于统一认识。
今后要注意法律信仰的树立,守法习惯的养成以及对法律的信仰,这是将来法治建设宣传的一个重点。
观念跟信仰的养成跟知识是两码事,知识只是前提,有了知识未必会有信仰,如果缺乏观念的支撑,有的时候知识反而会被一种错误的观念所利用。
所以今天我国在现实生活中看到很多人钻法律的空子学法律的现象非常令人痛心。
第四,对法治建设宣传有效性研究不够,怎么让法治建设宣传有效不够。
我国想,要加强法治建设宣传,着重在培养法律信仰方面应该做以下的工作。
其一,我国要树立大宣传的概念。
所谓大宣传是什么意思?
就是说法治建设不要仅仅当成是法律部门的事,也不把它仅仅当成法律人,做法律工作这些人的事情,而是放到整个国家政治文明建设,以及整个民族这种思维习惯转型,放到这个高度来进行宣传,在这个高度上把法治建设宣传工作从过去的知识的普及小打小闹转移到大宣传上来,这是第一个。
其二,要完善宣传体制。
宣传要重视,我个人认为对法治建设宣传、法治建设信仰的宣传重视要摆到很高的位置上来。
你想一想,立法28年来,尽管还有这样那样的问题,但已经初具规模了,可以说基础工作做得差不多了,今后只是提高、完善的问题。
司法,司法的话这些年来各种案件,包括涉及到体制问题的都碰到过,兵来将挡,水来土囤,没有解决不了的问题,司法机关、执法机关、司法人员、执法人员都积累了相当丰富的应对这些问题的经验,现在的问题是在法治建设宣传,法治建设宣传我国始终是懵懵懂懂,观念在前,没有好的观念就容易走错方向,所以我以为对法治建设宣传问题将来要把它放到在一定范围内放到立法、司法、执法前面,先解决认识问题,然后才说立法跟司法的问题,这样在逻辑上讲也是顺的,也是通的。
我国一定要摈弃过去那种仅仅把法治建设宣传当陪衬的看法跟做法,不能再有这种情况。
在现实当中搞立法、搞司法、执法,不管从哪个角度讲,不管从哪个因素考虑都很自豪,但是我国也接触到一些搞法治建设宣传的人,往往对自己都抱有一些不自信,完全没有必要。
法治建设宣传非常重要,体制上也要完善。
其三,要加强法治建设宣传的统一领导,做到宣传工作一盘棋。
什么意思?
就是说一盘棋是指在国内,在思想文化领域一盘棋,在教育领域一盘棋。
日前的情况是一方面国家投入大量的人力、物力宣传法治建设,另一方面,有的平面媒体,有的媒体,有的领域在大肆宣传一些非法治建设或者违法治建设的,或者反法治建设的东西,一个典型的例子就是现在只要你打开电视,从此各个电视频道的地方奖项的作品,内容大多是君主圣明、官场清雅、勾心斗角,总之的话,君主严处罚谁,给人的感觉,人治还很好。
你想一想,如果人治真像电视上演的这么好,国家为什么还要在28年前开始搞法治建设?
那不是自寻烦恼吗?
可以想像这种宣传君主圣明的作品,它在今天的社会群体当中有市场,会有影响,会潜移默化地影响人,影响我国的社会群体和公正,尤其是影响我国的年轻人,对法治建设起的作用都是负面的,没有什么正面的东西。
提到加强法治建设宣传,统一领导,就是说在领导上,在宣传上要杜绝这些与法治建设精神不一致的做法,要高扬起建设法治建设国家的旗帜,但是这方面的作品,让人感觉到看了之后感觉到国家确实应该搞法治建设,还是搞法治建设好,搞法治建设是惟一选择,是一种理性的判断,理性的选择。
看了一个电视之后,能得出这种结论的电视,不是说很少,几乎是没有,应当引起我国的警觉了。
其四,要调整工作重心,培养法律信仰。
我国一直是重视法律知识的,到今天确确实实应该转型了,法律知识当然重要,但是更重要的是法律信仰。
这些年宣传下来,很少有一个受过教育的人说自己是法盲。
有一次在朋友聚会场合,别人知道我是学法律的就跟我说,我读书读了不少,但到目前为止还是法盲,我就跟他说,严格意义上讲,没有一个健全的人,没有一个生活在现代社会当中的人是法盲,因为法跟理是相通的,你要通理就必然通法,你未必会知道法律条文是怎么规定的,我是学刑法的,刑法四百多条我也记不住,谁能记得住?
法律重要是意识,至于法律的内容,需要的时候找一找,能找得到就行了。
自己找不到可以托朋友找,朋友找不到可以找律师,可以上网查,这都没有问题,关键是法律意识。
所以现在对于法律意识的问题实在是让人没法乐观,没有主动去守法的意识,法律信仰没有。
站在北京街头,在红绿灯下面只要稍微停留十分钟,你仔细观察。
我曾经找了一个地方仔细观察过,看大家对红绿灯是什么看法,守不守红绿灯,观察的结果非常让人失望。
一个红绿灯,红灯还亮着大家就闯,闯红灯的人当中既有民工,也有学生,也有干部,有的是一般的干部,也有不一般的干部,层面很高的干部,高级干部,也不看红灯,既有男士又有女士,大家行色匆匆,能走就走,红灯是什么?
红灯、绿灯,如果灯坏了是另外一码事,如果红绿灯设置不科学也是另外一码事,但是红绿灯是规则,是社会规则在出行方面要守的规则,那也是法律,但是真正信仰法律,守法律的人还是局面不那么令人乐观。
所以,现在要通过法治建设宣传树立大家对法律的遵从和敬畏,已经不是一个书斋里面的命题了,是很现实的问题。
其五,要探索科学的社会群体与公民个人信法机制。
什么意思呢?
我国今天所进行的法治建设跟西方不一样,西方它的法治建设形成,西方发达国家的法治建设形成是一种确认性的,我个人觉得是确认性的,就是说这么形成了,叫确认性的。
我国的法治建设是一种纠偏式,就是本来方向不对了,把它拧过来,本来错误了纠正过来,这种纠偏式的法治建设难度更大。
很突出的问题,你让老百姓,不管从群体意义上讲还是个体意义上讲,来信仰法律,他明白道理之后自己来信,不管从总体或者群体,还是个体,我提出以下思路供大家参考。
第一,对法治建设进行论证。
为什么要对法治建设进行论证?
大家知道,你要盖一个楼房,或者你盖一个水坝都要论证一下。
我前段时间看到几个省在电视台发消息说,今后省上重大的项目上马之前都要经过论证,把它经过一个闭经程序,而且律师现在办理案件之前也都组织专家进行论证。
广东有一个案件争议很大,地方上已经有了定论,但是有关人士组织了法律专家进行论证,最后有关领导就说,法学家都说了,那就改吧。
但是回顾一下我国国家法治建设历史,有谁听说过我国对法治建设进行过论证?
不管以什么形式?
论证是干什么的?
论证就是要解决在做出重大决策的时候,避免那些不应有的风险。
我国在从人治向法治建设转换的过程中,这一变化不能说不是大事,但是论证还是欠缺了。
通过论证能够让整个社会人群,能够意识到法律或者法治建设对于这个国家的重要性。
怎么论证呢?
我国说要解决公民群体个人信法,要论证,论证就是要把为什么要搞法律的理由给老百姓讲清楚,一句话,市场经济是法治经济,你现在搞市场经济,就必然是法治经济,如果再分开讲几点理由,为什么市场经济是法治经济?
你不是要论证吗?
第一,市场经济要有主体,这个主体必须有权力,光一个主体没有权力没有用,主体必须是合格的,必须是有权力的,这是谁给的?
合格的主体谁给的?
权力谁给的?
是法律给的。
我国有时候讲,政府的权力谁给的?
我国政府的权力人民给的,我国合格的主体,主体权力谁给的?
法律给的,这是第一。
第二,市场主体要干什么?
交易、生意、经济往来,往来要靠什么?
要靠契约,就是说主体之间认识一致了,要达成这么个意见,什么意向,双方的权力义务是什么,这些东西都要通过白纸黑字写出来,这个白纸黑字就是契约,也就是我国通常讲的合同,合同和契约就是法治建设国家当中那种市场主体之间活动的法律形式。
第三,在市场经济当中,利益追求的最大化,往往导致一些市场主体不择手段,违规违法经营,这时候怎么办?
就要有一定的约束、制裁或者淘汰机制。
这种约束、制裁、淘汰机制是什么?
是法律。
比如讲我国现在反不正当竞争法,比如打击惩治假冒伪劣商品的行为,比如说跟著作权,跟商业秘密有关的法律,这些东西都是保障市场经济的重要武器。
所以从这三点讲,市场经济只要是进入市场经济,市场经济是不得不走的一条路,我国十四大以后确立了社会主义市场经济体制,市场经济是非走不可,现在市场经济不姓资不姓社,能够为社会主义所用,市场经济是必须走的路,而市场经济又必然是法治经济,所以说我就论证了一点,你既然要走市场经济,就必然是法治经济,这个道理要向民众反复讲,讲深了,讲透了,要利用各种场合来讲。
比如说电视上有公益广告,公益广告也可以讲,讲法治建设,现在宣传上计划生育好,宣传别的相关的和谐社会概念,都可以,市场经济是法治建设,也可以通过现代平面媒体来进行宣传,随风潜入夜,润物细无声,我国古代大诗人这么说,法治建设宣传也是这样,从早到晚,铺天盖地这么宣传,法治建设观念没法不进入人们头脑,久而久之会形成一种强势语言,所以我想让老百姓整体和个人树立法治建设信仰是很重要的一条。
第二,充分发挥现代媒体作用。
刚才说统一法治建设宣传领导的时候提到媒体当中一些负面的东西,我国同样可以让媒体发挥正面的东西,宣传法治建设。
我国现在已经有了很多的法治建设节目,有很多的法治建设频道,我国已经有了公路,修好了路,或者说我国已经有了车,我国路上跑的什么车,车上拉的什么货,我国要拉法治建设的货,我国法治建设频道,这里面的内容都是张扬法治建设精神,张扬法治建设理念的东西,这一点非常重要,现在很欠缺。
第三,发挥领导干部作用。
领导干部是榜样,领导干部带头学法,以身作则,率先垂范,在干部教育当中要把知识放在第二位,把观念放在第一位,各级党校,从中央党校到地方党校,到校园党校,不应当把法律知识的传播放在第一位,而把法律观念、法律意识这种传播跟灌输、培养放在第一位,我国要着重宣扬法治建设理念。
第四,对个人来说,怎么让一个人信法。
我国想,解决一个人信法、从法,就是让他切实感觉到守法有好处,违法有坏处。
我刚才在今天讲课过程中曾经提到,说我国民众的大多数对法治建设持的实用主义态度,你不是实用主义吗?
我就是要解决用你实用主义的思路解决实用主义的问题。
你守法了就有好处,违法了就有坏处。
实际上从这一点讲,美国又何尝不是如此?
我不相信所有美国人的生下来就认为法律太好,离了它没法活,不可能,很多人也是因为守法有好处,违法没有好处,或者守法有好处,违法有坏处,是从这种切身体验当中得出了自己做人,自己人生,自己的社会逻辑的。
所以现在所有的违法行为通过监督,让他必然承担他应当承担的法律责任,得到他得到那一部分会有,这个问题影响到有关人士法律观念的形成,或者守法习惯的形成。
我国是这种思路,先从实用主义角度出发,解决你个人行为的守法问题,然后再向更高层面的信仰法律高度过渡,如果首先行为守法问题不解决,一下达到信仰法的高度,达不到,走不上去。
所以我觉得从信仰法律来讲,中国特色的信仰法的机制跟形成,是一个至今没有能够很好解决的崭新课题,有很多问题有待于我国去研究和思考。
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