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政府创新
东北财经大学本科毕业论文
中国政府改革的新视角——政府创新
作者张彦庆
院系公共管理学院
专业行政管理
年级2003级
学号0315084
指导教师赵晗
答辩日期
成绩
内容提要
目前,政府在一国社会政治经济中的地位举足轻重,在一国政治经济中发挥着越来越重要的作用。
战后,世界各国普遍开始了规模庞大的政府改革,20世纪70年代后随着信息网络技术的迅猛发展,这种趋势更加明显。
因此,政府创新作为一个全新的课题,受到各国政府的普遍重视。
我国从上世纪70年代末开始了政治经济改革,政府行政改革一直处于核心地位,本文试图从政府创新的角度来探讨我国政府行政改革,通过对政府创新的分析,来揭示我国政府改革的途径,将政府创新的理念、内涵融入到我国当前的政府改革中,并提出了我国政府改革的未来走向。
本文分为共四个部分:
第一部分论述了政府创新提出的背景和早期思想理论实践,并在结合西方政府创新的理论和实践(主要是美国)的基础上,提出了政府创新的内涵。
第二部分回顾了我国政府改革的历程,并简要论述了我国政府改革所取得的成就,着重谈了我国政府改革和管理中存在的问题。
第三部分主要论述了政府创新与我国的政府改革,并通过对当前我国所处的国际国内形势的简要介绍,提出了政府创新对于我国的政府改革的意义,并通过对政府创新的理念分析,将政府创新的动力与机制具体到我国的政府改革中来。
第四部分在前文论述政府创新内涵的基础上,将政府创新的四个层次结合我国实际情况,指明了我国政府改革的方向,同样,也指出了我国在电子化政府建设方面存在的问题。
关键词:
政府创新行政改革电子政府
Abstract
Currently,governmentisinthefirstplaceinacountry’seconomy,developpingmoreandmoreimportantfunctioninacountry.Post-war,facingmoreandmorecompetition,theinternationalcommunitywastostartthehugegovernmentreformsinscale,after70'sfiercedevelopmentofinformationtechnology,thiskindoftrendismoreobviousnow.Therefore,internationalcommunityplacesgovernmentinnovationgreatemphasis.Chinastartedthepoliticalandeconomicreformsfromtheendof70's,thegovernmentadministrationreformshasbeenplacedinthecoreposition,Thistexttriestotalkaboutadministrationreformsinanewwaywhichwasnamedgovernmentinnovation.Inthisthesisthewriteralsonamedtargetmodeofthegovernmentadministrationreforms.
Thistextisdividedintofourpartstotally:
Thefirstpartdiscussedthebackgroundofthegovernmentreformandtheoriginationoftheories.Thewriterputforwardthecontentofgovernmentinnovation,incombinationwithwesterntheories(theUnitedStatesprimarily).
ThesecondparttalkedabouttheprocessofgovernmentreformofChina,combiningtheachievementthatgovernmentobtainwhenreforming,emphasizedtheproblemofgovernmentmanagementandtheissuewhichexistedintheprocessofgovernmentreformofChina.
ThethirdpartdiscussedprimarilygovernmentinnovationandthegovernmentreformsofChina,puttingforwardthemeaningofthegovernmentreformwithgovernmentinnovation.Aftertheanalyzesoftheprincipleofgovernmentinnovation,thewriterproposedthemotiveandthemechanismofgovernmentreforminChina.
ThelastpartmainlydiscoursedgovernmentinnovationinChina’sgovernmentreform,putfourtheoreticallevelsofgovernmentinnovationintoChina’sgovernmentreform,puttingforwardthefutureofChina’sgovernment,whicharemoreandmoredistinct.
Keywords:
governmentinnovationadministrationreformse-government
目录
一、政府创新的内涵1
(一)政府创新提出的背景1
(二)政府创新的早期实践1
(三)政府创新的内涵1
二、目前我国政府改革中存在的问题2
(一)中国政府改革溯源2
(二)政府改革中存在的问题2
(三)政府管理中存在的问题3
三、政府改革与政府创新3
(一)政府创新对中国政府改革的意义3
(二)中国政府创新的理念3
(三)中国政府创新的动力与机制4
四、引入政府创新,推进中国政府改革5
(一)中国政府改革中的体制创新5
(二)中国政府改革中的管理创新6
(三)中国政府改革中的技术创新7
参考文献8
中国政府改革的新视角——政府创新
一、政府创新的内涵
(一)政府创新提出的背景
政府创新是在对传统官僚制的抨击和面临新技术革命的挑战下提出的。
二战以后,西方学界对政府职能的认识由亚当•斯密(AdamSmith)的“守夜人”转变为凯恩斯(J.M.Keynes)的“看得见的手”,由原来政府对市场的“自由放任”转变为加强对市场的宏观调控,加之当时的社会矛盾冲突加剧,客观上也要求政府职能的扩大。
然而,政府职能的扩大直接导致了政府机构的膨胀以及政府行政成本的上升,随之而来的是政府行政的低效率和政府部门的官僚主义作风的盛行,再加上市场经济的深入发展和高新技术的广泛应用对建立在传统官僚制基础上的政府机构带来的挑战,这一切最终引发了人们对政府组织机构的再思考。
(二)政府创新的早期实践
作为政府创新早期实践代表的美国政府80年代的改革,其直接动力正是源于日益膨胀的政府财政赤字和越来越严重的政府信任危机。
1992年戴维•奥斯本和特德•盖布勒合著了《改革政府——企业家精神如何改革公共部门》一书,该书作为政府创新较早的一种理论形态的出现,正是20世纪80年代以来美国政府行政改革的产物,是对美国州政府和地方政府80年代以来改革实践的理论概括和总结。
克林顿时期的政府改革运动事实上是以它为指导的,克林顿政府将NFO或私营组织引入公共服务领域,下放权力,放松管制,增加政府机构的自主权,充分利用现代化的信息技术改革政府工作程序和方法,取得了显著的成效,为美国历史上持续时间最长的经济繁荣打下了坚实的基础。
(三)政府创新的内涵
1.狭义政府创新的内涵
在对国内外理论和实践认真分析的基础上,我们认为狭义的政府创新仅指体制创新,就是在扬弃官僚制基础上,通过探求和建立较为合理的政府行政模式,确保政府资源能够最优化的配置以及在最少的行政成本下政府职能得到最有效的发挥,从而保证政府财政资金能更好的用于提高和改善人民生活。
而广义政府创新的内涵则应该包括理论创新、体制创新、管理创新、技术创新四个层次。
2.广义政府创新的内涵
广义的政府创新的内涵应该包括四个方面:
第一,理论层面的政府创新。
它主要指的是政府机构的性质、职能等方面以及关于政府和市场的关系的理论与知识的创新。
在市场经济的条件下,政府创新是指适应市场经济和信息技术的深入发展,在公共服务领域引入市场机制,允许更多的私人企业和非政府组织进入到公共服务领域同政府部门展开公平的竞争,建立公共服务领域的市场竞争机制,建立和健全政府组织内部的竞争机制,以实现更大的市场和更小、更有效的政府。
第二,体制层面的政府创新。
它主要是关于政府的行政体系、行政模式、行政方法以及行政法律制度等方面的具体制度在功能和结构上的创新。
具体到我国国情,在政府行政部门和职能监管等部门的横向关系上,主要是指两者之间的权力制衡机制和监督体制和制度方面;在纵向上是指中央政府和地方政府的政府间关系上,主要是对两者之间的权力分配体系和监督检查体制以及权力制衡关系,加以全面的改造和创新,重塑行政部门和职能监管部门两者、政策制定和政策执行之间以及上下层政府部门包括同级政府部门之间关系。
第三,管理层面的政府创新。
它是指政府部门内部对政府工作人员和公共事务管理方面的制度、规定、准则和条例等的改革与创新。
其中较为突出的部分是政府对其公务员的管理。
影响政府创新的因素很多,但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。
政府公务人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同,将在很大程度上影响政府的工作效率和效益,直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强,同样也对政府创新有着极其重要的意义,需要认真研究和高度重视。
第四,技术层面的政府创新。
它是行政事务在操作层面的政府创新,指政府工作的信息化或电子化政府。
美国的电子化政府建设是与美国的行政改革紧密联系在一起的。
1993年克林顿政府提出发动一场以“效率更高、花费更少”为目标的联邦政府改革运动,并授权副总统戈尔建立“国家绩效评估委员会”(NPR)来领导这场变革。
不久,副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(NPR)就提出了“运用信息技术再造政府”的口号并提出了“创造成本更少、运转更好的政府”及“运用信息技术改造政府”两份报告。
美国总统克林顿在2000年6月宣布,要建成一个超大型网站———“第一政府网”(firstgov.gov)。
2001年,布什总统上台后,加速了“电子政府”的发展。
二、目前我国政府改革中存在的问题
(一)中国政府改革溯源
中国行政改革基本上围绕中央与地方关系、国民经济结构和社会管理进行相应调整,其最基本的表现形式是政府机构调整和人员精简,以及后来的政府职能转变。
可以说,中国行政改革的历程反映了党和政府对国家与社会、政府与市场关系认识的不断升华。
新中国成立之初到改革开放之前,中国政府先后进行了三次规模较大的政府机构改革。
从1952年底开始,我国进行了新中国的第一次大规模机构改革,它以加强中央集权为中心,形成了与计划经济相一致的部门管理体制,从而奠定了中国行政管理体制的基本模式;第二次机构改革在以建立各省、自治区、直辖市独立完整的工业体系为指导思想下,1958年中央下放权力给地方政府,同时对国务院进行精简调整,这次改革也成为新中国下放权力的第一次尝试;1960年到1965年的第三次机构改革,是针对“左”的错误产生的中央宏观管理失控问题,中央重新强调集中统一,开始恢复和增设机构。
20世纪70年代末80年代初以来,与全球性政府改革浪潮同步,中国政府也在改革开放的过程中开始进行行政体系、行政模式、行政方法的再设计与再重组至今仍未停步。
这次行政改革始于1978年,是与当时的经济体制改革相交织的,目的在于建立与社会主义市场经济相适应的政府体系。
在中央政府的积极主导和推动下以“下放权力、转变职能”为重点,自上而下,逐步向纵深推进。
1982年、1988年、1993年、1998年、2003年,中国政府以国务院机构改革为重点,基本上每隔五年进行一次规模较大的行政改革。
最近的政府改革从2003年开始,按照2002年中共十六大要求,这次政府机构改革力图进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,建成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
(二)政府改革中存在的问题
如前文所述,到目前为止,我国经历了多次大规模政府改革,在解决政府机构庞大、人员臃肿的问题上取得了初步成效,建立起了中国特色的公务员制度,在政府职能转变和行政法制建设上取得显著成果,但在这么多年的改革中,毕竟还是有很多地方值得我们去认真反思。
1.过去多次行政体制改革,几乎每次都有精简机构,裁减人员,转变职能,政企分开等目标,但都不够彻底,陷入了改革目标的低效率重复。
2.1987年以后,行政改革没有结合事业改革,出现了后来一些地方把行政体制改革、裁减行政人员变成了“行政编”和“事业编”的数字游戏,甚至于形成了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环的行政现象。
3.只有行政层面的改革,没有政治层面的深人,难以解决行政管理中的深层次问题。
比如,本来早在制定国家“九五”发展计划的时候,我国就明确提出要转变经济增长方式,但是由于没有公务员选拔、任用、考核等政治层面改革的配合,以至于一些地方把“以经济建设为中心”演变成“以GDP为中心”。
(三)政府管理中存在的问题
在我国政府日常管理中,还存在着管理水平及效率偏低,难以适应国际形势发展的问题,亟待改进的方面主要表现在:
1.行政管理体制与社会主义市场经济的要求还不适应。
制度建设、行政程序和机制不够完善,政府公务员依法行政的观念比较淡薄,依法行政能力有待提高,仍存在职能交叉以及“越位”、“错位”、“缺位”现象,体制中还有计划经济的痕迹。
2.政府行政成本高,效率低下,管理混乱。
有权威人士指出,目前中国的行政成本为全世界最高,这很可能是事实。
政府管理中还出现很多令人不满意的政府行为,如乱收费、乱罚款、乱盖章、乱发文件等。
3.行政管理人员素质低下,管理存在盲目性。
总体看,我国公务员素质不高,经验不足,很难与我国建设政府改革的目标相适应,因此必须加强政府工作人员的培训,提高政府工作人员素质。
总的来说,目前的情况是政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程,政府职能转变力度小于机构改革的力度,政治改革依然落后于政府改革。
在政府与企业、政府与市场的关系上,还存在一些矛盾。
三、政府改革与政府创新
(一)政府创新对中国政府改革的意义
当前,我国政府管理正面临着如何适应信息时代和经济全球化发展形势的问题,无论是从国际发展趋势来看,还是从我国实现现代化的需要来看,都需要政府创新。
知识经济社会是一个创新性很强的社会,进入知识经济时代的政府应是一个创新能力很强的政府。
今天,创新能力已经成为评价政府服务水平,特别是政府工作效率的重要标准。
政府创新能力的高低直接关系到政府在复杂的国际国内环境中,能否制定有效的公共政策,能否发挥应有的政府职能。
加入WTO后的中国正处于改革关键期,也是“矛盾突显期”,出现了大量新问题、新情况,急需解决。
因此政府创新是在中国政府受到形势的压力而提出的,换句话说,政府创新对于当代中国不仅具有理论意义,更具有现实意义。
只有通过政府创新,才能提高政府行政效率,降低政府行政成本,真正有效地发挥政府职能,进而解决大量新问题。
详细地说,只有政府通过不断的理论、体制、人员和技术创新,才能提高政府行政效率,降低政府行政成本,遏止政府不作为和政府工作人员贪腐,提高政府政府透明度,真正建立服务型政府,来解决不断出现的社会问题。
(二)中国政府创新的理念
自从1978年开始的中国政府改革,到现在也有将近30年了,其间政府改革府力度不断加大,政府创新能力显著增强,有力地保障和推动改革开放事业的顺利展开,要真正实现政府职能转变,创新政府管理体制,建成真正的服务型政府,必须明确如下政府创新的五大理念。
1.以人为本的理念
“以人为本”是现代政府存在和运转的核心理念,“三个代表”重要思想的精神实质也是“以人为本”,党中央最近提出的“科学发展观”其实质也是“以人为本”。
一段时间以来,我们的注意力集中在经济建设上,对公民个人权利的保障关注不够,在一定程度上降低了公众的积极性和创造性。
因此只有把“以人为本”作为政府创新的基本理念,才能确保和实现政府成为国家利益和全社会人民根本利益的忠实代表。
2.小型政府的理念
“小政府、大社会”是西方学界在讨论政府和市场关系时的基本观点。
在任何一个社会里,政府权力过大,必然导致社会权力较小。
在计划经济体制下,政府无所不在,全面控制和参与社会生活的方方面面。
在市场经济条件下,企业、社会中介组织和公民个人已经成为社会经济文化生活的主体,政府必须而且应当改革自己的组织方式和行政方式,实行“小政府、大社会”充分发挥社会自治功能。
3.服务政府的理念
服务型政府又称民主政府是相对于管理型政府而言的。
传统的政府是以管理为主,现代的政府是以服务为主。
在我国,政府部门和政府工作人员要真正树立服务型政府的理念,作到以人民赋予的权力为人民服务,彻底破除行政本位即“官本位”,也只有这样才能真正建立“服务型政府”。
4.法治政府的理念
市场经济是法制经济,市场经济条件下的政府应当是法治政府。
改革开放以来,我国在法治政府建设方面取得了显著成绩,但同市场经济的要求相比仍有较大差距。
当前建设法治政府对我国来说具有特殊重要的意义。
建设法治政府,必须要在全体公众中树立法律优先的观念,以法律法规来规范公众在社会生活中的秩序。
5.透明政府的理念
透明政府是相对于传统的神秘政府而言的。
所谓神秘政府是指政府的许多活动都处于不公开状态,从政府的机构设置、人员安排和职责权限,到权力的运行规则和方式乃至工作程序都很难为外人所知。
必须看到,虽然神秘产生了所谓的权威,但更多的是产生了距离和隔膜,特别是由于暗箱操作带来的腐败暴露了神秘政府的最大弊端。
透明政府的核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开。
当前我国建立透明政府的关键是政府组织的公开、政府决策的公开、政府管理的公开和政府行为的公开。
(三)中国政府创新的动力与机制
1.中国政府创新的动力
我国政府创新也是作为对新环境的变化和新现实的挑战的一种应对,其内部动力来自于当代中国社会发展的需求,包括社会公众的推动以及政治精英的努力。
社会发展的动力来自于社会不断发展的需求,这种需求当然主要是社会公众的需求。
社会公众的需求是多方面的、多层次的,也是无止境的,处在不断的发展变化之中。
这种来自于社会公众的不断变化的社会需求,推动着政治、经济、文化的变革,当然也推动着我国政府创新,以不断满足日益增长的社会需求。
因此,社会不断发展的需求是我国政府创新的内在动力,也是我国政府创新的根本动力。
我国政府创新更直接的还是源于对外部环境变迁的应对,这就是我国政府创新的外部动力。
我国政府创新的外部动力来自于国内外形势的压力和对环境变迁的应对。
我国政府以往的政府改革主要动力来自国内,主要是依靠政府内部自上而下推进,自我改革的动力不足、压力也不够,导致了政府机构改革成效不大。
加入WTO以后,政府行政体制改革的动力将更多的来自外部环境,WTO所带来的强制性的全球市场经济规则体系必将加速我国政府行政体制改革。
总之,我国政府创新的动力来源有:
内部动力和外部动力。
两者相互统一、不可分割,共同构成了我国政府创新的动力。
在各国政府创新实践中,两种动力是很难割裂开来的,更不可以抛开一个单独谈另外一个,这都是不符合实际的。
2.中国政府创新的机制
政府创新实际上是一个动态的过程,我国当然也不例外,包括的主要环节有:
发现问题、提出建议、设计方案、试点方案、推广并完善方案。
建设创新机制的关键环节是设计方案,科学地实践政府创新的工作机制。
主要有:
第一,开放互动机制。
主要包括政府组织体系和信息获取的开放性和互动性,这是进行政府创新的前提。
政府创新必须具备人才组成的多样性、流动性与组织灵活性,获取信息的敏锐性、开放性和通畅性以及政府组织系统和信息流的互动性,要能够保证信息反馈的及时性和准确性。
政府才能够在发展变化中迅速把握政策客体及其政策环境,通过对社会发展规律的认识,对未来的发展趋势做出预测,并根据社会的发展变化的特点,对自身不断地进行自觉调整的一种机制。
它的本质是能够随时掌握可能出现的新情况、新问题。
第二,灵活反应机制。
政府对事务发展变化过程超出了原有的预测范围,或偶然出现的随机事件,迅速做出反应,及时拿出应变对策的一种机制,是进行政府创新的动力。
这就要求政府机构具备敏锐的观察力与科学的判断力,关注外部环境的变化,及时做出正确决策。
同时,也要求政府组织机构的柔性设置,能够处理一些非常规性、非程序性事件,具备应对复杂局势、处理突发事件的能力。
总之,灵活应变机制的核心是灵活性、敏锐性和自适应性。
第三,试点推广机制。
政府机构工作量大且错综复杂,系统性强,影响面广。
一项新政策的产生,如果不进行系统的测试,失败的可能性极大,而且新政策仅靠在政府的日常工作中自然产生是很困难的。
传统的办法是先试点,后推广,也是行之有效的。
二十世纪九十年代以来,新科技的迅速发展,信息化和网络化的发展,以及新通讯技术的发展和成熟,促使政府制定新的、更多的、更有效的政策时有更多的选择。
建设专门的政府创新实验室是一条有效的途径,它最早是由美国副总统戈尔在1993年提出来的,到现在全美国已有340个国家创新实验室。
第四,风险控制机制。
任何创新都会有风险,政府创新也会不例外,问题是如何降低这种风险。
面对政策环境的变化,应当及时地寻求或接受新的政策方案,改进原有政策,冒该冒的风险。
这就涉及到政府创新的风险控制问题:
即控制当前政策的副作用,积极准备新的政策方案,在进行认真求证和试点之后加以推广。
政府工作中有许多事情有时无相似的先例可供借鉴,的确需要创新,需要承担一定的风险,这种解决问题的过程就涉及到政府创新的风险控制问题。
第五,学习评价机制。
政府创新是建立在个人与团队学习的基础上,不断增强政府组织行政能力,从而使政府组织能够适应社会经济发展和内外部环境的变化。
在工作中学习,在学习中工作,坚持开放式学习与自主式学习并重,提倡创新式学习,建设学习型政府。
创新既需要激励机制,也要建立包含宽容的评价机制。
评价机制不必太苛刻,一定范围内的失败应该被宽容,那么公务员创新的积极性就会高涨,创新成果也会随之增多。
除了限定宽容的范围之外,创新评价机制还要求失败者将失败的原因进行分析,整理成相应材料,供其他人参考。
总之,只有这样的评价机制才会激起公务员创新的热情。
四、引入政府创新,推进中国政府改革
(一)中国政府改革中的体制创新
推进政府体制创新,实现政府职能的
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