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治理理论与美国的财政预算治理
治理理论与美国的财政预算治理
治理理论演进在财政治理实践中打下了深深的烙印。
这一点在20世纪的美国表现得更为突出。
这是由于,一方面美国的财政治理活动规模大、范围广、历史长、体会丰硕;另一方面,美国是“科学治理理论”等一系列现代治理理论的发源地,治理理论进展得最成熟。
那个地址简单介绍一下20世纪初以来治理理论进展对美国财政治理产生的阻碍。
(1)本世纪初的情形
19世纪末,美国国会对财政收入的操纵能力很强,但这时期的政府存在责任分散、缺乏统一领导、政治上腐败混乱等问题。
这致使了以增强治理为要紧特点的改革运动的兴起。
在这一时期人们对预算的职业化、开支的操纵、科学方式的运用和科学治理等问题愈来愈感爱好。
20世纪初,美国的泰罗和同时期的其他人一路创建了“科学治理”理论,其要紧内容包括:
①科学治理的核心问题是提高效率;
②为了提高劳动生产率,必需为工作挑选“第一流的工人”;
③要使工人把握标准化的操作方式,利用标准的工具、机械和材料,并使作业环境标准化;
④实行刺激性的打算工资报酬制度;
⑤把打算职能同执行执能分开,变原先的体会工作法为科学工作法,等等。
泰罗理论的实质是动机理论,将这一理论和行政治理结合起来,便得出了集中预算制度的思路。
同时,依据理论研究的功效和对组织结构转变的了解,能够保证预算治理取得更高的效率和更好的成效。
20年代后期,人力资源学派提出了行政治理的另一种方式,也对实际工作中的治理者有帮忙。
该学派利用的概念不仅同行政治理、也同预算理论与实践有着紧密的联系。
对预算理论与实践来讲,人力资源理论对分析财政治理人员的治理效率、并研究如何提高其工作效率,有着直接的指导意义。
人力资源学派提出:
①不仅应该从经济技术角度,也必需从社会角度去考察组织性质;
②人们的心理需要也必需加以考虑,因为每一个工作者不单单受经济利益的刺激;
③在组织理论中必需考虑非正式的工作小组,因为它也是一种很重要的组织形式;
④领导方式应该有民主色彩,以便实现有效的组织交流;
⑤工作人员的知足感与劳动生产率的提高有紧密联系。
人力资源理论强调可行性,但对预算治理理论与实践来讲,人力资源理论的重要性要小于“科学治理理论”。
总之,这一时期,治理理论对美国财政治理产生了相当的阻碍,这种阻碍集中体此刻:
1921年通过了《预算和会计法》;设立了预算局并在组织上隶属于财政部;设立了负责,总会计局事务的审计长。
这使财政治理机制发生了前所未有的转变:
在审计长的监督下(审计长效劳于国会),行政部门拥有了更大预算治理权(过去国会的权利更大一些)。
借助这种机制,从1921年到30年代中期,财政支出得以集中操纵,滥用行政治理权的现象大为减少,而且还成立了更为健全的会计制度。
(2)大萧条至第二次世界大战时期
这一时期产生了组织理论,对财政治理产生了相当大的阻碍。
组织理论的经典模式不仅包括“科学治理理论”的动机模型,而且还包括30年代提出的组织理论。
组织理论强调劳动分工和专业化,以为劳动任务必需由中央权利机关依据行动打算分成假设干个组成部份,对每一个单位的活动应加以监督,与最终产品生产相关的各项活动要彼此和谐。
组织理论还以为,一个组织内部的工作要依照以下内容实行专业化:
①组织活动的目的;
②将某个具体进程中的工作放在一路;
③依照效劳对象进行专业分工;
④相同地址完成的工作要放在一路。
组织理论对财政治理理论的阻碍之因此十分重要,不仅是因为其理论为决策者进行组织调整提供了切实可行的途径,而且是由于那时的美国政府组织结构正处于急剧变革当中。
1939年通过的《重组法》将预算局从财政部转移到总统办公厅,而且从头明确了预算局的职责:
①协助总统编制预算;
②对预算治理进行监督和操纵;
③进行行政治理和打算改良方面的研究;
④协助总统寻求提高政府工作效率的方式;
⑤协助总统清理和和谐各部门制定法规的建议;
⑥协助处置有关行政命令的建议;
⑦协助开展统计效劳;
⑧协助总统随时了解政府各部门各项活动的进展情形。
这项法案使得联邦政府的行政操纵日趋增强,而且一直延续到第二次世界大战。
还应该指出,这项制度在专门大程度上是依照组织理论成立的。
事实上,建议通过《重组法》的布朗委员会成员中有数位组织理论的坚持者。
1938年,切斯特。
巴纳德综合了科学治理理论、治理原那么理论和人力资源理论,从头分析了官僚制度:
官僚制度通常要求和谐合作,在正式的组织中,合作的形式必需是成心识的和有目的的。
从对预算实践的奉献看,巴纳德十分重视对“经济鼓励”的研究,以为不仅存在“客观刺激”(如物质和金钱);而且存在主观刺激(如劝说和思想工作)。
因此,预算能够看成是为了完成组织目标而设计的客观刺激方式之一。
同时,他还以为,这种操纵手腕必需与其他治理方法相配套。
巴纳德的理论在许多方面给人以启发,在他以后,显现了一批重视雇员情感研究、重视决策的社会性和一些在“系统模型”中考察政府行为的学者。
(3)第二次世界大战以后的时期
第二次世界大战对治理理论的进展产生了庞大的阻碍。
战后,许多理论家成为实际的治理者,他们发觉一些传统理论在政府的治理中不那么有效,而一些新显现的定量技术在战争环境里经受了考验,有些方式对政府治理超级有价值。
这时,组织理论和“科学治理理论”受到抨击:
这些理论的原那么是标准性的而不是实证性的,它们只说明应该如何分工而不是说明事实上如何分工。
对传统理论的摒弃,致使公共治理领域中显现令人兴高采烈的新局面。
治理学家赫伯特。
西蒙为财政治理理论和实践提供了一些有价值的思想。
他提出,组织是“交流”和“和谐”的综合体,治理者的职责是:
①就组织结构作出决策;
②就组织内部的工作内容作出更普遍的决策。
他还指出,“治理”是要求他人完成某项工作的进程,但这一进程受“有限合理性”的制约。
这意味着,象其他政府治理活动一样。
治理者在预算活动中一样不可能取得全数信息,做出完美、精准的决策,而只能在不完全信息下进行工作。
固然这并非意味着不要为取得更完整、更高质量的预算资料而尽力。
西蒙十分重视长期预算工作,长期预算包括预测职能范围的转变趋势和效劳需要量、进行工作计划等。
西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了阻碍,包括:
①数量方式的运用;
②重视利用运算机;
③在决策中采纳决策树分析方式;
④考虑长期预算。
第二次世界大战后,公共治理理论、经济理论和政治理论蓬勃进展,它们对政府活动包括财政治理发挥了重要阻碍。
这时,组织理论仍然有相当阻碍力。
1949年,第一届胡佛委员会的报告将重点放在使政府结构合理化方面。
报告建议排除机构臃肿的现象;提出政府办公用品的供给必需依据商业原那么;并要求在大体目标和工作实绩的基础上对政府进行考核,重点是寻求衡量手腕,以确信政府事实上是不是依照事前预定的标准开展工作。
这一报告的许多内容后来被纳入《1950年预算和会计程序法》中,该法吸收了绩效预算(又称为“功能预算”、“活动预算”、“项目预算”等)的一些要素,吸收了能使会计和采购活动加倍商业化的一些原那么要求。
绩效预算着重强调政府干什么而不是买什么。
绩效预算的支出内容与其所效劳的计划紧密相关,其优势是便于政府集中注意力组织有关机构制定计划和开展工作。
制定计划重点时绩效预算不要求考虑社会问题的阻碍,进行考评时也没必要向最高决策者汇报行政机构完成社会目标的成效情形。
(4)设计打算(计划)预算时期
设计打算预算制度是60年代进展起来的要紧预算方式。
产生这一制度的理论渊源是多方面的,这包括:
系统理论、经济理论、打算理论和信息(决策)理论。
应该指出,这时的治理理论吸收了系统理论、打算理论、信息理论的大部份功效,因此,能够以为,它们一起组成了广义的治理理论。
系统理论是在公共治理领域里较有阻碍的理论模型,它包括如下重要内容:
①组织是一个由彼此独立部份组成,具有选择、生存和维持自身不变大体需要能力而且能够作出反映的系统;
②信息互换、反馈和操纵等操纵论原理是系统论的大体内容;
③系统方式表现整体观念,分析的起点是整个系统,而不是它的各个组成部份。
设计打算预算的内容包括:
①设计。
设计既有短时间,又有长期。
②打算。
每一打算都要针对特定的责任划分范围,都需要对其效用进行本钱—效益分析,进行对照评判。
③预算。
预算方案与设计及打算紧密联系在一路。
④系统。
预算的全数方式开始被视为一个“系统”。
设计计划预算方式刚开始只在美国国防部应用,并取得了专门好的成效。
1965年美国总统林登。
约翰逊决定将设计打算预算方式推行应用于整个行政部门。
他提出这一方式的要点是:
①准确确认国家的目标并使之成立在持续的基础上;
②从众多目标当选择最紧迫的目标;
③研究设计既能实现上述目标,又能使本钱最低而效益最大的各类备选方案;
④不仅要说明实施打算的下一年的本钱,而且还要说明第二年、第三年及以后各年的本钱;
⑤考核实施成效,以确保实现效益最大化。
(5)目标治理时期
尼克松政府在1971年决定舍弃设计打算预算方式,强制采纳目标治理模式,要求治理者和被治理者进行多轮谈判,然后确信目标。
正如前面提到的那样,目标治理是一种典型的具体治理方式。
美国财政的目标理论模型包括以下内容:
①说明单位的大体任务;
②对超越大体任务而进入治理范围的次要目标进行认定;
③设计考核的指标;
④运用打算评审技术或关键线路法、甘特图法,画出进度表,表现出完成任务的具体进度。
目标治理的着眼点在于实现具有独立性质的特定目标。
尽管这一特定目标是独立于预算而存在的,但用精心设计的目标治理系统能够专门好地实现它。
象设计打算预算一样,目标治理方式被美国联邦政府利用几年后,终于被搁置一边。
(6)零基预算时期
1977年,吉米。
卡特入主白宫。
他在任期间,零基预算盛行一时。
零基预算是作为预算和打算系统设计出来的。
因此在许多方式上与设计打算制度和目标治理模式相似。
可是,零基预算并非设计打算预算制度的继续,因为它不强调结果。
零基预算也不象绩效预算那样重视工作量的测定。
零基预算要求划分和评估本钱和保证所有机构中的优先目标。
实行零基预算,要先由部门高层治理提出大体目标和总原那么,然后将一系列决策责任下放给中层治理部门,由它们负责具体说明为完成给予它们的目标,项目计划的哪些部份能够保留,哪些部份那么不过重要。
排列的顺序是:
终止、最低限度、缩减、持续、扩充。
下一步确实是考察中层提出的一系列项目,而且一样进行排序。
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