调节收入分配的财税政策浅析.docx
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调节收入分配的财税政策浅析
调节收入分配的财税政策浅析
重庆工商大学财政学2008级财政二班胡安辉
指导教师何万波
摘要:
我国从1978年改革开放以来,国民经济保持持续、快速增长的同时,社会经济领域出现了许多新的矛盾,其中,收入分配方面的矛盾尤其突出。
“效率优先、兼顾公平”的分配原则,为克服平均主义、提高资源配置的效率,起了很好的作用。
随着我国经济的快速发展,收入分配问题已经成为国家和社会关注的热点和重点。
财税政策作为政府宏观调控的重要手段,对于解决收入分配问题,缩小收入差距,有着重要作用。
关键字:
财税政策收入分配
Abstract:
Chinafrom1978yearssincethereformandopenpolicy,thenationaleconomymaintainedsustained,rapidgrowth,thesocialandeconomicfieldsappearmanynewcontradictions,amongthem,theincomedistributionbetweenespeciallyprominent."Givingprioritytoefficiencyanddueconsiderationtofairness"distributionprinciple,toovercomeequalitarianism,improvetheefficiencyofresourceallocationandplayedaverygoodeffect.Alongwiththerapideconomicdevelopmentofourcountry,theincomedistributionproblemshavebecomethefocusofthestateandsocietyandkey.Financeandtaxpolicyasthegovernmentanimportantmeansofmacro-control,tosolvetheproblemofincomedistribution,narrowingtheincomegap,hasanimportantrole.
Key word:
finance and tax policy Income distribution
随着人类社会生产力的提高,人类的生产活动产生了剩余,便有了收入分配问题。
收入分配的矛盾是一切社会矛盾的基础。
著名经济学家刘易斯曾这样评价:
“收入分配的变换是发展进程中最具有政治意义的方面,也是最容易诱发妒忌心理和混乱动荡的方面。
没有很好地理解为什么这些变化会发生以及会起到怎样的作用,就不可能制定出切实可行的政策。
”[1]数千年来,随着生产力的发展与经济增长以及社会制度的变迁,引起社会各阶层、阶级等利益主体结构的变化,而收入分配问题始终备受关注,人们无不从自己的立场和视角去观察、分析和谈论收入分配问题。
经济学界有关收入分配的探讨也从未间断过,从古典的收入分配理论到马克思主义收入分配理论,再到现代西方收入分配理论,收入分配问题一直是经济学家关注的问题,关于收入分配问题研究的理论成果也是很多。
但是,由于收入分配问题涉及社会政治、经济、文化等诸多因素的各个层面,当前任然面临一些理论和实际问题,需继续深化研究。
我国从1978年改革开放以来,国民经济保持持续、快速增长的同时,社会经济领域出现了许多新的矛盾,其中,收入分配方面的矛盾尤其突出。
在2010年两会的政府报告中,收入分配成为关键内容之一。
温家宝指出:
“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现,改革收入分配制度,不仅要通过发展经济,把社会财富这个“蛋糕”做大,也要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好,要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,兼顾效率与公平,走共同富裕的道路。
”而在“十二五”规划中,收入分配再次被提出,其指导思想是:
“加大收入分配调节力度,坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。
”2010年深化经济体制改革中重点工作意见中,提出要深化收入分配和社会保障制度改革。
在2012年政府工作报告中,推进收入分配制度改革也是当前改革的重点领域和关键环节。
随着我国经济的快速发展,而收入分配差距不断扩大,国民收入分配格局失衡,收入分配问题已经成为国家和社会关注的热点和重点。
财税政策作为社会资源配置和政府宏观调控的重要手段,对于解决收入分配问题,缩小收入差距,有着重要作用。
一、财税政策调节收入分配差距的理论依据
1.市场机制失灵会导致收入分配差距扩大,这从客观上说明收入分配差距需要政府运用财政税收手段进行调节
市场经济的自发运行必定会产生收入分配差距扩大的结果。
这是由于个人能力和天赋的差异会导致收入废品的差距,个人财富的收入以及遗产和赠与会使收入和财富差距进一步扩大,甚至形成贫富两极分化。
因此,市场经济会造成分配不公问题,而市场缺陷导致收入差距的扩大,市场经济用“看不见的手”来调控经济,但是确不能解决社会分配不公的问题,因此需要政府这“看得见的手”,通过政府活动来进行调节,而政府的这种活动主要是通过财政税收手段实现的。
2.调节收入分配差距是财政的重要职能
财政的三个职能分别资源配置职能、收入分配职能和经济稳定与发展职能。
资源配置职能是指政府通过财政手段实现政府资源和社会资源的有效率配置的功能,收入分配职能是指政府为实现公平分配的目标,对市场机制形成的收入分配格局进行调整的职责和功能,经济稳定与发展职能是指政府运用财政工具和政策,保障宏观经济稳定的运行、增长和发展的职责和功能。
调节收入分配差距是财政的重要职能。
国民收入分配分为初次分配、再分配和最终分配三个过程。
初次分配是指国民收入在物质生产领域内部进行的分配,是市场主体在要素交易中获得收入的过程,初次分配的结果是:
社会成员的收入差距过大、低收入者难以生存。
再分配是在初次分配的基础上,按照“公平优先、兼顾效率的原则”进一步进行分配,其目标是缩小社会成员的收入差距,使其保持在合理的范围内,同时保障低收入者的基本生活需要。
最终分配是指国民收入经过初次分配和再分配之后,最终分配到积累和消费的两个方面,做到既保证生活水平提高,又保证生产建设的需要。
3.调节城乡收入差距的财政政策工具
(1)社会保障政策
社会保障制度是指国家依据法律法规,对居民因年老、疾病、伤残等丧失劳动能力或丧失就业机会等各种原因造成生活困难时,向其提供基本生活保障和社会服务的财政支出的制度,也是财政转移性支出的重要内容。
因而调节各阶层社会成员之间的收入差距,避免贫富悬殊,协调社会关系也是社会保障制度的主要功能之一。
社会保障制度包括社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、社会优抚制度等。
社会保险制度是指由国家依法建立的,使劳动者在年老、患病、伤残、生育或失业时,能够从社会获得物质帮助的制度,包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及最低生活保障等;社会救济制度是指国家对生活在贫困线以下的低收入者或遭受自然灾害的生活困难者提供无偿物质帮助,以保障其最低生活水平的一种社会保障制度;社会福利制度是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活而提供的社会福利津贴、福利设施和社会服务的一系列制度的总称;社会优抚制度是指国家依法定的形式和政府行为,对军人及其家属以及从事特殊工作者及其家属实行的具有褒扬和优待赈恤性质的社会保障制度。
社会优抚包括提供抚恤金、优待金、补助金,举办军人疗养院、光荣院,安置复员退伍军人等等。
(2)财政补贴政策
财政补贴政策是国家协调经济运行和社会各方面利益分配关系的经济杠杆,也是发挥财政分配机制作用的特定手段。
财政补贴政策是指国家财政为实现特定的政治、经济和社会目标,向企业或个人提供的一种财政补偿,在一定时期内对生产或经营某些产品销售价格低于成本的企业,或因提高产品销售价格而给予企业和消费者的经济补偿。
从补贴形式看,包括价格补贴、亏损补贴、居民生活补贴和财政贴息。
从补贴对象看,可以分为对农民的补贴和对城镇居民的补贴。
财政补贴作为一种宏观调控手段,被政府用来实现多种政策目标,包括促进生产和流通的发展,稳定市场价格,保障人民生活以及扩大国际贸易等等。
(3)税收政策
调节收入分配是税收的三大基本职能之一,“19世纪60年代和70年代,德国新历史学派代表人物瓦格纳认为,从税收应作为调节社会分配手段的思想出发,主张按课税客体给税种分类。
他认为,资本和土地的收益负担能力强,应多课税;劳务收入负担能力弱,应少课税;高收入者所消费商品,应多课税;一般共同需要的商品,应少课税。
由此可相应的把税收归纳为收益税、财产税和消费税三大税系。
”[2]
税收调节机制是指税收在国民收入分配过程中,对个人收入的形成、分配、使用、财富积累与转让等各个过程实施全面调节的制度。
税收调节可分为直接调节和间接调节,属于直接调节的税种是所得税与财产税,属于间接调节的税种是商品税。
发挥税收调节收入分配差距的作用,就应该保证税收公平,税收公平是指国家征税时,使纳税人负担的税收与其经济承受能力相适应,包括两方面的含义:
一是“横向公平”,即同等负担能力的纳税人应当负担相同的税收,税收不能有差别;二是“纵向公平”,即不同负担能力的纳税人应当负担不同的税收,税收负担能力越大者缴纳税收越多。
[3]通过税收对收入水平进行调节,如通过征收个人所得税、社会保障税,缩小个人收入的差距;通过征收财产税、遗产税和赠与税调节财产分配状态。
(4)财政转移支付
财政转移支付是指各级政府间通过一定的形式和途径转移财政资金以解决财政失衡问题,财政转移资金是主要用于政府提供公共服务的一种无偿性支出,是财政资金的单方面无偿转移,体现了非市场性的分配关系。
财政转移支付是国家平衡地区经济发展水平和解决贫富差距的重要手段。
调整地区间的收入分配是财政转移支付的目标之一,通过各级政府间的财政转移支付,既可以解决地区间财政收入不公的问题,也可以间接调节地区居民收入差距。
财政转移支付保障了地方政府提供最基本的公共产品和服务,如基础设施、教育、医疗卫生等,通过增加落后地区的公共支出水平来促进该地区的经济增长,然后再发挥经济的内生增长机制的作用,从根本上缩小地区差距和居民收入差距。
二、我国收入分配差距现状分析
改革开放30年来,我国经济保持持续、快速增长,收入分配制度的改革也是在逐步推进,按劳分配为主体、多种收入分配方式并存的分配制度建立,基本形成收入分配调节政策体系和调控机制。
城乡居民的生活水平和居民的收入水平都显著的提高,然而,经济快速稳定发展的同时,社会贫富差距、收入分配差距却逐渐在加大,根据财政部等有关部门组织的相关研究成果显示,2007年我国的基尼系数达到0.46,超过国际上公认的0.4的黄灯区,接近了0.5的红色警戒线。
有专家学者认为,由于城市和部分群体隐性福利的存在,我国实际收入差距可能更高。
这样偏大的基尼系数表明我国的收入差距超过了合理的限度,在经济上可能导致有效需求的不足,在政治上,“收入分配差距不断扩大,已经影响了社会稳定”。
[4]
改革开放以前,我国是收入分配比较平均的社会,随着改革开放的不断深化,政府鼓励一部分地区和个人先富起来,收入分配中的不合理现象也逐渐增多。
主要表现在以下几个方面:
第一,收入差距过大。
根据国际上衡量标准“基尼系数”来看,基尼系数低于0.2表示收入绝对平均;0.2-0.3表示比较平均;0.3-0.4表示相对合理;0.4-0.5表示收入差距较大;0.5以上表示收入差距悬殊。
我国2007年的基尼系数已经达到0.48,已经超过国际上公认的警戒线。
另外,依据现有的统计数据,1988-2007年,我国居民最高收入的10%家庭相对于最低收入的10%家庭,收入差距从7.3倍上升到23倍,我国已经转变为贫富差距悬殊的国家。
第二,城乡收入差距不断扩大。
我国是世界上城乡收入差距最高的国家,我国居民的总体收入差距在很大程度上是由城乡差距所解释。
从图1可见,我国从改革开放以来的城乡收入差距变化轨迹。
注:
根据2011年《中国统计摘要》计算得出。
图11978—2010年城乡居民收入比率
1978年改革开放以后,我国城乡收入差距一度持续下降,在1983年达到近30年的最低点1.82,此后又继续上升;于1994年又出现一次下降趋势,在1997年达到阶段性低点2.47;此后城乡收入差距快速上升,一直到2003年达到3.23。
2003年以后,该数值一直缓慢上升,2009年达到3.33,也是建国后的历史最高值,之后略有下降,2011年达到3.13。
其间有部分年份曾有下降,但总体趋势是上升的。
第三,地区收入差距逐渐扩大。
从农村居民人均纯收入来看,东、中、西地区农村居民人均纯收入的相对差距,1978年为1.45:
1.13:
1(西部为1),2006年扩大到2.00:
1.27:
1,2009年为1.87:
1.26:
1。
东部地区与中部地区、西部地区农村居民人均纯收入的绝对差距,1978年分别为37元、53元;2006年扩大到1905.07元、2599.86元,2009年进一步扩大为2362.78元、3339.06元。
从城镇居民人均支配收入年均增长速度来看,东部远海省份的增长速度明显高于中、西部内陆省份,年均增长速度超过14%的省份均分布在东部地区,包括北京、上海、浙江、江苏、广东、福建。
2009年,城镇居民人均可支配收入最高是最低的省份(分别是上海和甘肃)的2.42倍,绝对差距高达16908元。
从发展趋势上看,尽管国家加大对西部地区的开发力度,我国地区之间的城镇居民可支配收入的绝对差距仍然呈现出不断扩大的趋势。
第四,不同行业从业人员之间的收入差距过大,尤其是垄断行业的非正常收入过多。
1978年,行业工资最高的电力、煤气及水的生产和供应业的职工平均工资为850元,是最低的农、林、牧、渔业470元的1.81倍。
2010年我国收入水平最高的金融业,职工平均工资为70146元,而收入最低的农、林、牧、渔业,职工平均工资为16717元,前者是后者的4.20倍。
行业收入差距不断扩大,唯一不变的是职工平均工资最低的行业一直是农、林、牧、渔业。
第五,企业高管薪酬与其他岗位人员的薪酬差距持续扩大。
客观上讲,企业不同职位的收入差距是合理的,这实际上是人力资本差别的体现。
但是,相对于国民经济增长和劳动生产率的提高速度,企业普通职位的员工收入提升偏慢,企业内部收入差距也在逐扩大,有的甚至相差高达百倍。
普通职位的员工一般只拿固定工资,而且几年不涨。
而管理层收入却是“节节上涨”,除了不菲的年薪,还有股权、保险、各种分红、奖励等,管理层收入快速上涨,普通职位的员工收入却总是原地踏步,使得收入差距越来越大。
2007年,全国百强上市公司高管平均年薪为58.39万元,是当年全国职工平均工资的23倍,若加上股权激励收益,估计相差约30倍以上,其中18个金融企业高管平均年薪为351.1万元,是金融行业职工平均工资4.94万元的71倍,也是全国职工平均工资的140.8倍。
同年,中国平安集团董事长马某高达6600万元,是全国职工平均工资的2647倍。
三、收入分配差距扩大的原因分析
造成我国收入差距过大的原因有很多,经济发展不均衡造成地区、城乡收入分配差距、经济体制改革不到位、收入分配制度改革不完善,同时,国家在税收、转移支付、教育支出、社会保障制度等政策方面存在问题,导致我国收入分配差距的逐步拉大。
1.长期发展过程中形成的城乡二元结构是导致城乡之间分配不公的重要原因。
城乡二元结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。
城市经济以现代化的工业生产为主,而农村经济以典型的农村经济为主;城市的交通、医疗、卫生和教育等基础设施发达,而农村的条件滞后,基础设施落后;城市的人均消费水平和农村有很大的差距。
这些原因和表现都会造成分配不公的问题。
2.自然环境、历史文化等客观条件形成的区域之间经济发展不平衡,也会造成分配不公。
改革开放之初,大量资金向地理位置优越、经济基础较好的东南沿海地区倾斜,国家设立经济特区,同时给予较多的税收、投资、贸易等各方面的优惠政策,使东部地区的经济得到快速发展,也逐渐扩大了区域间收入差距。
这种非平衡的经济发展战略一方面推动了社会生产力的提高,增强了国家的整体经济实力,另一方面也造成的不利影响也十分突出,使具有独特优势的东部地区经济发展长期高于中西部,新兴产业和高科技产业的发展速度和效率高于传统产业。
3.经济体制改革不到位。
当前,我国正处在经济体制改革和社会转型的进程中,有些违背市场经济要求的规定依旧存在,适应社会主义市场经济需求的体制还没完全建立起来,体制的不健全必然会导致分配的不公平。
另外,不同省市、地区、行业的机制体制改革建立和完善的先后顺序和力度、强度不同,导致获得的机会、拥有的资源也不相同,这就造成了利益之间的分配差距。
许多证据表明,收入分配差距过大很大程度上是由于人们享受公共财富和公共产品关系上的机会不平等造成的,腐败和垄断也是机会不平等的表现。
4.收入分配制度改革不完善。
初次分配中,没有正确处理好国家、企业、居民三者之间合理的分配比例关系,劳动者的工资增长没有与国民经济收入增长成正比;再分配中,没有建立健全的制度,使这种形式没有明确各级财政用于社会保障的支出比例,所以难以确保再分配的合理性和分配性;第三次分配规模小,范围窄,力度小,限制了分配的调节功能。
同时,对收入分配的监管力度不够,市场调节机制不健全。
5.与收入分配相关的政策不完善。
分配问题不仅是经济方面的问题,同时也受到许多政策的影响。
由于户籍制度和公共服务政策的限制,造成很多农民工在融入城市的过程中遇到了很多问题,劳动权益得不到充分保障,就连最基本的生活保障都有欠缺。
覆盖城乡的居民社会保障制度不完善,对社会困难群体的救助和保障力度不够,呈现出覆盖率低、覆盖面窄、力度不高、水平质量低的情况,这也就从侧面反映了分配不公的问题。
“据统计,在城镇就业人员中,养老、医疗保险的参保率仅为62%和60%,农民工参加养老和医疗保险的不足20%和31%。
”[5]
四、当前调整收入分配关系的财税政策存在的问题
改革开放以来,我国开始进行市场经济体制改革,国民经济也得到快速发展,在促进经济发展的同时,经济发展的不均衡造成了地区、城乡收入分配差距不断扩大。
出现收入差距是市场经济运行中的必然现象,而这种市场缺陷应当由政府通过财政来弥补。
但是我国分配制度不合理,财政税收政策在调整收入分配关系上存在缺陷,导致财政的收入分配职能没有充分发挥。
表现在以下几个方面:
1.税收的调节作用不充分
我国税收制度存在不足,税种不完善。
我国现行的税制结构是以流转税为主体的,在以流转税为主体的税种结构情况下,整个税收制度具有累退性,流转税占税收总收入的比重越大,收入分配的差距也越大。
税制结构的不合理限制了税收调节收入分配的功能。
同时,我国税收调节收入分配的体系不健全,我国目前利用税收调节收入差距的主要税种是个人所得税,作为调节收入分配差距其他税种,如车船税、房产税、土地增值税等的比重过小,而同样对收入分配具有调节作用的社会保障税、遗产税和赠与税还没有建立,消费税和财产税不完善,功能也不健全。
我国个人所得税制度在设计中缺乏灵活性,它忽视了居民收入差距和具体家庭的负担能力,由于税制设计不科学、不合理,使工薪阶层成为其主要调节对象,成为纳税主体,这在一定程度上加剧了收入差距的扩大,影响了收入分配的公平性。
而现行营业税制度存在重复征税问题,税负高于增值税,不利于第三产业的发展。
资源税制度在计税方式、税率等方面存在较大的问题,使得资源税的税负与资源价格脱钩,形成资源低税高价的局面,不利于公平收入分配。
再加上我国税收征管手段滞后,收入渠道不规范、信息不对称,致使税收征管不能从源头上确定税基,偷逃税现象严重。
而我国尚未建立全面的个人收入监控体系,税务部门难以掌握纳税人的真实收入,并据此核定推算其应纳的个人所得税额,同时征管手段不科学,对偷逃税者的惩罚力度也不够。
2.政府转移支付制度对收入分配的调节力度小
我国现行的转移支付制度是在1994年实行分税制改革时建立起来的,之后虽然经过多次演变,但由于各方面的原因,使得转移支付难以实现调节地区收入差距的功能。
表现在以下几个方面:
(1)均等化转移支付的规模过小。
均等化转移支付的目的是平衡地区之间财力差距,实现基本公共服务的均等化。
在1994年分税制财政体制改革后,我国财政转移支付制度运行的结果和均等化的目标形成冲突,其原因在于均等化转移支付相对于其他类型的转移支付而言规模较小。
(2)专项转移支付规模大,运作不规范。
2010年,我国中央对地方专项转移支付总额为14112.06亿元,占转移支付总额的51.6%,专项转移支付的规模过大,同时,我国专项转移支付还存在种类多、透明性差、分配方式不完善等问题,这都不利于调节收入分配功能的实现。
(3)税收返还制度与公共服务均等化原则不协调。
我国税收返还制度沿用了财政包干体制的内容,采用基数法进行分配,导致税收收入多的地方返还额越多,税收收入少的地方返还额越少,这样在一定程度上扩大了地区间的财政收入差距,也拉大了地区间公共服务水平的差距。
3.社会保障机制不健全
我国社会保障体制改革没有完全到位,覆盖面偏低。
至2011年底,全国城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.43亿人、1.77亿人、1.39亿人。
绝大多数农村劳动者、农民工和城镇无业人员等制度边缘人群几乎享受不到社会养老保障。
同时,我国城乡居民享受社会保障待遇的差距较大,城市居民社会保障水平远远高出农民的社会保障水平。
我国社会保障支出在财政总支出中的比重太低,社会保障支出的流向也不合理。
不能充分发挥其调节收入分配差距的功能。
4.公共服务供给机制不完善
政府提供的公共服务是人们通过政府渠道享受到的福利,这已经成为了影响和决定人们生活质量的重要因素。
但是我国基本公共服务在城乡之间和不同人群之间存在着很大差异,基本公共服务的不均衡影响了居民尤其是低收入居民进行人力资本积累的能力,加剧收入分配差距的扩大。
公共服务供给支出的城乡不均,主要从教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面的城乡供给差异表现出来。
从教育方面来看,城市和农村居民享受的教育机会是不平等的,由于教育资源配置不公平,教育投入总量不足、结构失衡,教育政策忽视了地区差别和城乡差别等等原因,造成农村教育经费普遍大大少于城市。
从公共卫生方面来看,不同地区、不同单位的个人,以及城乡居民之间享受的公共卫生和基本医疗服务都存在较大差距。
“看病难,看病贵”依然普遍存在,在农村地区尤为突出。
再从公共设施和基础设施方面来看,在城市以及发达地区,基础设施和公共设施不仅齐全和先进,而且是有政府无偿提供,不需要市民负担的。
而在农村地区,虽然村村通工程极大的改善了农村居民的生活环境,但仍然有一些地区道路失修、交通不便,文化娱乐需求的公共设施也更加难以满足。
五、财税政策促进收入分配公平的建议
在整个分配体系中,政府有着至关重要的作用,只有充分发挥政府的作用,才能形成合理的分配格局。
而政府在收入分配上的功能主要通过税收和财政支出两个途径实现的。
政府通过这两种手段进行收入再分配,通过税收将高收入群体的一部分收入拿过来,然后通过财政支出的转移支付补贴给低收入群体,以此达到调节收入分配,缩小收入差距的目的。
运用财政税收手段调节收入分配,弥补市场机制下初次分配的不足是市场经济国家的普遍而有效的做法。
但我国利用财政税收制度调节收入分配的作用发挥却不够充分,因此,强化财税制度对收入分配的调节作用,缩小收入分配差距,促进社会公平是政府有效
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