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加拿大选举制度改革之探讨
加拿大選舉制度改革之探討
李憲榮/長榮大學翻譯學系系主任
摘要
台灣國會(立法院)現行之選舉制度「複數選區一票制」久為社會所詬病,為順應社會輿論,立法院已通過憲法增修條文修正案,朝向「單一選區、兩票制」。
目前加拿大所採之國會選舉制度正是「單一選區相對多數決」,但最近數年來,加拿大社會各界對此種選制亦多詬病,改革之聲很大。
改革者認為「單一選區相對多數決」嚴重扭曲選舉的結果,一方面使某些政黨取得不當的執政權,另一方面使社會弱小族群無法取得國會的席位,並且破壞民主制度的「票票等值」原則。
加拿大選制改革的運動已有三十多年的歷史,「加拿大公平選舉聯盟」已2000年初秋成立,致力於選制改革,朝向「政黨比例代表制」的方向,但至今大功並未告成。
加拿大選制改革未成的原因有幾:
(一)選制改革牽涉到修憲,而修憲極為困難;
(二)歷史悠久的政黨受現行制度之惠不願改革;(三)民眾對政黨和政治人物的信任度一向不高,此種不信任感反映在選制改革上;(四)魁獨問題和聯邦體制之問題一向佔有加拿大政治的核心,選制改革被這些問題掩蓋;(五)民眾對選舉制度缺乏了解,選制的良窳難辨,難以匯成改革力量;(六)支持改革之政黨和團體缺乏資源,推動改革欲振乏力。
學者認為,而且各國選制改革的經驗也顯示,漸近式的改革成功的機會較大。
加拿大的選制改革或可採漸近式的方式,一部分保留原有的「單一選區相對多數決」制度,一部分採用改革者所希望的比例代表制,或許較有成功的可能性。
ASTUDYONTHEELECTORALREFORMINCANADA
ABSTRACT
The“Multi-memberPlurality”electoralsystemfortheTaiwan’snationallegislaturehaslongbeendenouncedandtheLegislativeYuanrecentlypassedaconstitutionalamendmentproposaltochangeittoamixedsystemof“SingleMemberPlurality”andProportionalRepresentation.”
Canadahasused“SingleMemberPlurality”electoralsystemforyears.Thissystemhasbeenunderseverecriticismandareformmovementisunderway.Thereformistsbelievethatthe“SingleMemberPlurality”systemgravelytwiststheresultsofelections,grantingmoreparliamentaryseatstosomepoliticalpartiesthantheirpopularvoteswarrant,ontheonehand,andimpedingsmallanddisadvantagedgroupstogainparliamentaryseats,ontheother.Italsoseriouslyviolatestheparamountdemocraticprincipleofequality.
TheelectoralreformmovementhasbeenundergoinginCanadaforsome30yearsandinthefallof2000“FairVoteCanada”wasformedtopromotea“proportionalrepresentation”systemtoreplacethecurrentsystem.
Sofarnosuccesshascomeofthereform.Thereareseveralreasonsforit:
(1)Electoralreforminvolvesconstitutionalrevisionwhichishighlydifficult;
(2)Wellestablishedpoliticalpartieshavebeenbenefitedbythesystemanddonotwanttohaveitreformed;(3)Thepublichaslongplacedlittletrustonpoliticalpartiesandpoliticiansandthisreflectsontheelectoralreform;(4)TheissuesofQuebecindependenceandfederalsystemreformhavedominatedthepoliticalagendainCanadaandtheissueofelectoralreformhasbeenovershadowed;(5)Itisdifficulttomobilizethepublicwhichlacksadequateknowledgeaboutelectoralsystemstosupportthereform;and(6)Thepoliticalpartyandprivategroupswhichleadthereformhaveratherlimitedresourcestopushthereform.
Somescholarsbelieve,andelectoralreformexperiencesinvariouscountrieshavedemonstrated,thatgradualreformshaveabetterchanceofsuccess.Canada’selectoralreformmayhaveabetterchanceofsuccessifitadoptsacompromiseofcombiningthecurrent“SingleMemberPlurality”systemwiththeproportionalrepresentationsystemthatreformersdesire.
前言
有關台灣國會(即立法院)之選舉,憲法增修條文第四條規定如下:
立法院立法委員自第四屆起二百二十五人,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:
1、自由地區直轄市、縣市一百六十八人。
每縣市至少一人。
2、自由地區平地原住民及山地原住民各四人。
3、僑居國外國民八人。
4、全國不分區四十一人。
前項第三款、第四款名額,採政黨比例方式選出之。
第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。
其中168名(約四分之三)的選舉係從各選區選出,每選區依人口選出多名立委,在台灣一般稱之為「分區立委」),在學術用語上稱之為「複數選區一票制」(Multi-memberPlurality,MMP)或「單一不讓渡制」(SingleNon-TransferableVote,SNTV)。
另有41名(約18%)係依政黨全國得票比例分配,稱之為「全國不分區立委」,另保留原住民民立委8名及僑選立委8名,合計非「分區立委」57名(約25%)。
這種制度學術上稱為「複數選區一票制」,理論上它的缺點有:
易生黨內派系鬥爭、買票容易、候選人易走偏鋒、議員的責任不明確、和重視提名配票技術等等。
這些制度上的缺點在台灣都已應證,另外在台灣最受詬病的現象是:
當選人無需得到選民普遍的認同而只得到一小部分選民的支持(多數候選人只得到一選區中百分之五至七的選票而已),造成黑金政治和立委素質低落。
黑道、地方派系、特種職業人士、或以買票、走偏鋒、搞怪作秀、恐嚇等等不法或不良手段而當選的不乏其人。
當選之後不專心問政,在議場內唱歌打架,或以怪異道具作秀,在議場外則拼命在媒體上曝光炒知名度的比比皆是。
<1>
由於立法委員的表現為社會各界所詬病,近年來立法院甚至被認為是台灣社會和政治的亂源,對台灣立法院的選舉制度早有改革呼聲。
學者專家提出改革的方式,最有共識的是「單一選區兩票制」,而「立委減半」則是對立委素質低落的反彈,而非選制的改革。
兩年多前社運團體及學者專家成立「立委減半行動聯盟」,積極推動立法委員選制的改革,要求立法委員總名額減半(從目前的225人減為113人),並改為「單一選區兩票制」。
<2>
在強大的社會輿論壓力下,立法院於2004年8月23日第五屆第五會期第一次臨時會第三次會議通過修正憲法增修條文第二條有關立法院立法委員的選舉方式如下:
立法院立法委員自第七屆起一百一十三人,任期四年,連選得連任,於每屆任滿前三個月內,位左列規定選出之,不受憲法第六十四條及第六十五條之限制:
1.自由地區直轄市、縣市七十三人。
每縣市至少一人。
2.自由地區平地原住民及山地原住民人各三人。
3.全國不分區及僑居國外國民共三十四人。
前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配,並按應選名額劃分同額選舉區選出之。
第三款依政黨名單投票選舉之,由獲得百分之五以上選舉票之政黨依得票比率選出之,各政黨當選名單中,婦女不得低於二分之一。
<3>
這個修正案同時落實了「立委減半、單一選區兩票制」的兩項改革要求。
但是由於修憲門檻很高,依目前的立法院的政治生態來看,通過的可能性很小,何時能真正落實立院選制改革尚有很大疑問。
加拿大自從在1867年建國以來即採用「單一選區一票制」,但是多年來社會各界對這種制度也頗多責難,本文的目的是在探討加拿大選制的改革,或能對台灣正在進行的選制改革有些借鏡作用。
加拿大的選舉制度
加拿大的國會有兩院,上院(TheSenate)議員由任命產生,下院(TheHouseofCommons)議員由各選區(稱district或constituency或riding)選舉產生,選舉勝利的最大黨組成內閣和政府。
議員並無任期,但憲法規定至少五年要改選一次,換言之,如果五年之間下議院沒有被解散,等於有五年的「任期」,但事實上,從建國以來,國會的平均壽命只有三年半。
下院的選舉採用「單一選區一票制」(SingleNon-transferableVote,SNTV),此制還有幾種別稱如「單一選區相對多數決」(SingleMemberPlurality,SMP)、「先馳得點」(First-past-the-post,FPTP)、和「贏家全拿」(Winner-take-all)等。
這種制度除了採用於聯邦國會的選舉之外,也是各省所採用的制度。
<4>
加拿大將全國分為單一選區(學術上稱之為「小選區」),一區選出一名,選區數及選區範圍係根據每十年一次的人口普查做調整,在建國之初的1867年只有181席,在1945年時增加到245席,最近的一次選舉在2004年6月28日舉行,共308選區,共選出308席,平均約每十萬人選出一名國會議員。
選區與行政區不同,由國會任命的「加拿大選務長」(ChiefElectoralOfficer)任命各省獨立的委員會根據「選區界定法」(ElectoralBoundariesReadjustmentAct)於每十年人口普查後重新劃定,基本上是根據人口分佈、經濟和社會關聯的因素來劃分。
<5>
雖然選區劃分主要是根據人口以求公平,但由於加拿大的面積廣大,各地區人口分佈不均且消長率各區不同,又是聯邦制的國家,憲法對各省的名額有一定的保障(例如保障魁北克省的名額75席),在選區劃分上很難達到「票票等值」的原則。
目前人口較多的幾個省份(安大略、魁北克、英屬哥倫比亞、和阿爾伯塔)平均每個選區在十一萬人以上,最大的選區在英屬哥倫比亞省,平均每一選區有十一萬三千多人,最小選區在愛德華王子島省,平均每一選區只有三萬四千人,三個接近北極的領域各保障一名,每個領域都未超過五萬人。
重劃的第一個步驟是依憲法和其他選舉法的規定確定各省的分配名額,第二步驟才是實際的重劃。
重劃的過程必須公開,由上述的獨立委員會先將人口分佈圖公佈,並召開公聽會以獲民眾的意見並昭公信。
投票人每人只投一票,每一選區以得票最高者為當選,不論得票率多少,也不論與次一名候選人差距多少。
每一選區可有不同數目的候選人,但每一候選人只能在一個選區參選,每一個政黨在一個選區只能提出一名候選人(在這種制度下即使沒有這項規定也是必然的)。
在這種制度下,一個政黨的席次就是它所贏得的選區數,而不是它得到的選票比率。
因此,贏得席次最多的政黨很可能並未得到全國過半數的選票,也很可能並不是全國得票率最高的政黨。
席次最多的政黨就成為執政黨,席次第二高的政黨如獲得十二席以上則為「正式的反對黨」(officialopposition),享有特殊的待遇。
<6>
贊成這種制度的理由大致可列舉如下:
<7>
1、投票人只投一票,簡單易懂,且計算選票容易而快速。
2、每區只有一名,代議士的責任清楚,必須與選民保持密切的關係。
3、如果一區只有兩個候選人,容易選出過半數的當選人。
如果有三個以上的候選人,在絕對多數的制度下過半數很困難,難以產生當選人。
而這種相對多數制一次就能選出當選人,不必再選一次,浪費時間和資源。
4、在未能得到選票多數的情況下也容易產生席次多數的政府,政府比較穩定。
5、可避免比例代表制容易產生多黨狀態而使政治不穩定的缺點。
從選舉結果看加拿大選制
在理論上,「單一選區相對多數決」制度的優點是:
有利大黨擴張席次不致於小黨林立、避免執政黨被迫組聯合政府,政府比較穩定且較有機會維繫政策的一貫性,對民意變動反應敏感,議員必要與選區保持密切的關係,候選人之間會嚴格互相監督(因為只有第一名當選)買票不易等。
而其缺點是:
不利小黨發展使社會某些小族群(或團體)如大黨不予照顧便得不到代表性、容易造成選票的浪費使票值不等、得票數與席次不成比例、族群問題較難處理等。
當然這些優點和缺點都是相對性的,也就是和他種選制比較的結果。
<8>
在實際上,加拿大自建國以來舉行過38次選舉,除了在兩黨的時代(自由黨和保守黨,1867-1920),選出多數黨不成問題外,在1921年後的25次選舉裏,勝利的最大黨所得席位超過半數的只有15次,其中得到超過全國半數的得票率的只有4次。
最近一次的大選(2004年6月28日),獲得執政權的自由黨只獲得43.8%的席位和36.7%的得票率,一般預料它會是一個短命的政府。
用加拿大的選舉結果來驗證幾個選制的理論,我們發現:
1、1921年後加拿大就開始有多黨的存在,並造成多次的「少數政府」(minoritygovernment)。
著名的法國政治學家杜維傑(MauriceDuverger)的法則:
「單一選區複數決制度」有利於兩黨制度的形成(和維繫)」(“Thesimple-majoritysingle-ballotsystemfavorsthetwo-partysystem”),在加拿大似不靈光。
<9>
2、得席率明顯對大黨有利,對越大的政黨越為有利,對最大的政黨最為有利。
這種現象符合雷依(DouglasRae)研究第二次世界大戰後二十年(1945-1965)、二十個西方民主國家選舉結果的結論的幾個命題:
第一個「類似命題」(similarityproposition):
選舉制度都傾向給予得票率越高的政黨越多超乎其應得席位的席位(Electoralsystemstendtoawardmorethanproportionatesharesofparliamentaryseatstopartieswithlargeshareofthevote,andtoawardlesthanproportionatesharesofseatstopartieswithsmallersharesofthevote);第二個「類似命題」:
選舉制度幾乎都給予得票最的政黨超乎其應得席位的席位(Electoralsystemsalmostalwaysawardmorethanaproportionateshareoftheseatstothepartywhichpollsthelargestsingleshareofthevote);第四個「類似命題」:
選舉制度常因不分配席位給小黨,尤其是得票最後一名的政黨,而限制國會政黨的數目(Electorallawsoftenlimitthenumberoflegislativepartiesbygrantingnoseatstosmallparties,especiallythosewhichfinishlastinthepopularvoting)。
<10>
以下我們再以加拿大最近十次(1972-2004)的聯邦選舉結果來觀察,可以發現很多「單一選區複數決制度」對民主制度的扭曲和變態:
<11>
1、從1980年到2000年的六次選舉中,有將近一半(49%)的選票是浪費的,也就是說這些選票並未選出任何席位。
平均在每一次選舉浪費票有六百二十萬之多(這期間平均每一次選舉的有效票約在一千三百萬到一千四百萬之間)。
2、各黨獲得一個席位所必須得到的票數也有很大的差距,從「票票等值」的角度來看,加拿大的選制確有可議之處。
以2000年的選舉為例,各黨的情況如下:
<12>
自由黨(LiberalParty,LP)30,358票
魁北克政團(BlocQuebecois,BQ)37,238票
加拿大聯盟(CanadianAlliance,CA)49,652票
新民主黨(NewDemocraticParty,NDP)84,134票
保守黨(ProgressiveConservativeParty,PC)130,586票
三、以下是幾個比較誇張的情況:
1.在1984年保守黨的得票率為50.04%,但得到的席位卻佔總席位的75%。
2.在1993年,保守黨的得票率為16%,總票數為超過兩佰萬,卻只得到兩個席位,佔總席位的0.7%。
換言之,每一百萬張才得到一個席位,與執政黨每席的平均票數為32,000票相差太大。
3.同在1993年,魁北克政團得票率排第四名,但得席卻為第二名,取得「正式的反對黨」的地位。
4.自由黨是加拿大得天最厚的政黨。
在1993年,自由黨得票率僅為41人,但成為執政黨,1997年僅得39%(加拿大史上執政黨最小的得票率),2000年僅得42%也都取得執政黨的地位。
5.在2000年,加拿大聯盟黨在沙斯卡契萬省,以略多於200,000票獲得十個席位;在魁北克省該黨同樣獲得200,000票,卻得不到一個席位。
該黨在西部省份的得票數是自由黨的兩倍,但得席率是自由黨的五倍。
6.在2000年,有22位的當選人所得的票數低於40%。
7.在2000年,婦女當選名額只佔全部國會議員的20.6%,遠落後西歐國家。
8.在2000年,在安大略省,自由黨以兩百三十萬票獲得100席位。
同在安大略省,另有兩百二十萬票投給其他的政黨才選出三個席位。
9.魁北克政團是一個名符其實的地區性政黨,只存在於魁北克省,所得的聯邦席位也只限於該省內。
由於魁北克省人口多,選區也多,而支持它的選民也都集中在該省,這個純地區性的政黨卻能在1993年取得全國第二大黨的地位,而成為國會的「正式的反對黨」。
10.加拿大聯盟黨的實力集中在西部的英語系省份,而自從加拿大建國以來即已存在的保守黨具有全國性的支持選民,但因選民並不集中,得票率雖與加拿大聯盟黨相差不多(近20%),在1993,1997,和2000三次選舉,只能取得加拿大聯盟黨三分之一以下的席位,在1993年甚至差點全軍覆沒,只得兩席。
11.在最近四次選舉1993,1997,2000,2004年連續取得執政權的自由黨,雖然在各省都有斬獲,但平均60%的席位來自安大略一省。
12.在1997年,改革黨在安大略省獲得近20%的得票率,但連一席都得不到,在西部各省得票率為43%,卻得到69%的席位。
加拿大選制的改革運動
在第一次世界大戰時加拿大就有選制改革的經驗,但那時只在省或市級的層次。
在1970年代,加拿大的聯邦選制開始受到嚴重的質疑和批評,主要是因為加拿大土地廣大,這種制度產生地區的代表性,也阻礙婦女和少數族群的政治參與。
在1979年,「加拿大團結專案小組」(TaskForceonCanadianUnity,又稱為皮朋/羅拔委員會,Pepin-RobartsCommission)所提出的選制改革報告裏包括一項建議,根據政黨的得票率保留20%的席位給政黨,使他們在某些省份得到「單一選區複數決」下得不到的席位。
新民主黨也提出類似的建議。
但是由於杜魯道政府並未接受該小組的建議,選制的改革也就無疾而終。
其他有執政能力的政黨,都能得到現行制度之利益,當然都不想改革現制。
到1990年代,許多學者認為現行制度阻礙新的政黨代表各種社會階層和地區,並會嚴重扭曲選舉的結果;相反地,「比例代表制」可以改善地區的代表性,提升投票率和改善政黨內外的民主競爭,所以開始發出選制改革的聲音,把現行制度改為「比例代表制」(ProportionalRepresentation,PR)。
<13>在1992年「上院」的改革呼聲很高,1997年「樞密院」(PrivyCouncil)建議改革「上院」和採取比例代表的選制,但這些改革的倡議都隨著各政黨的選舉結果的好壞一再改變。
在2000年5月,新民主黨的國會議員奈斯崇(LorneNystrom)正式在國會提案由國會研究選制改為比例代表制,並以公民投票方式決定是否採行,但未獲國會通過。
此時有許多社會名流包括媒體名專欄作家如史碧兒(RosemarySpier)、雷碧克(JudyRebick)、以倍(ChantelHebert)、和辛普森(JeffreySimpson)等和加拿大歷史最悠久的「地球郵報」(GlobeandMail)社論,以及政治學者如勒杜克(LawrenceLeDuc)和米勤(HenryMiller)等等都在鼓吹選制改革。
在2000年的初秋,學者們和一批熱中於政治改革的社會人士終於正式發起成立一個組織叫「加拿大公平選舉聯盟」(FairVoteCanada),先架設一個網站,公告這個消息,並開始製作文宣品,宣揚這個組織的理念和選制改革的理由。
一開始該聯盟請學者專家和政治人物在報章雜誌上發表文章,也出版小冊子,批評現行「單一選區複數決」制度的重大缺點,同時也主張以「比例代表制」取代,並說明為什麼後者優於前者。
該聯盟已組織化,從加拿大人口最多的安大略省兩個重鎮,首都渥太華和加拿大的最大都市多倫多開始出發,其分會現已遍及全國各大都市,定期舉行會議,一方面向會員介紹改革運動的內涵,一方面訓練他們宣揚的方式和方法。
此外,也在各社區不定期舉辦說明會,或利用各種公共場
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