国家PPP示范项目.docx
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国家PPP示范项目
国家PPP示范项目
----AA市海绵城市建设项目案例分析
AA市海绵城市建设试点区域位于城市主城区,面积约22平方公里。
工作重点是:
通过2015-2017年三年的海绵城市建设工作,综合“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种技术措施,全面实现海绵城市目标。
至2017年底,试点区全面完成海绵城市建设项目,实现年径流总量目标控制率75%以上,对应设计降雨量(24小时)≥25.5毫米;排水防涝标准达到有效应对30年一遇降雨;防洪标准达到“长流规”标准(相当于50年一遇);面源污染削减率达到60%,有效削减合流制溢流污染,旱季雨水管道无污水外排,地表水水质达标率75%。
AA市海绵城市建设内容包括道路LID整治、老小区(既有小区)LID整治、湿地生态系统建设、污水处理厂建设、雨水泵站建设、管网工程建设、水环境修复保护、海绵城市达标工程建设。
项目的总投资为25.85亿元,其中中央财政专项资金投资12亿元,PPP项目公司投资13.85亿元。
AA市海绵城市项目是全国第一批海绵城市16个试点项目中,唯一一个国家海绵城市建设示范与PPP示范的双示范项目。
本项目通过采用政府和社会资本合作(PPP)方式,引入技术水平先进、管理经验丰富的水务行业领军企业入驻AA,系统解决海绵城市投资、建设、运营的体制和机制。
本项目于2016年3月确定社会资本合作方——中国光大水务有限公司,成为全国第一个采用竞争性磋商方式完成的海绵城市建设PPP项目,并于2016年4月18日完成项目协议的签约。
作为国家级的PPP示范项目,本项目成功实施的经验对其他海绵城市建设PPP项目或其他类别PPP项目具有一定的借鉴意义。
一、项目摘要
本项目的基本情况如下表所示:
表1项目摘要
项目名称
AA市海绵城市建设PPP项目
项目类型
新建
所属行业
排水、污水处理
合作内容
AA市海绵城市建设内容包括道路LID整治、老小区(既有小区)LID整治、湿地生态系统建设、污水处理厂建设、雨水泵站建设、管网工程建设、水环境修复保护、海绵城市达标工程建设。
项目的总投资为25.85亿元,其中中央财政专项资金投资12亿元,PPP项目公司投资13.85亿元。
合作期限
本项目合作期限为23年(含3年建设期)。
运作方式
本项目采取BOT模式实施。
回报机制
政府付费
实施机构
AA市住房和城乡建设局
采购方式
竞争性磋商
中选社会资本
中国光大水务有限公司(以下简称“光大水务”)
签约日期
2016年4月18日
项目公司设立概况
项目公司名称:
光大海绵城市发展(AA)有限公司;设立时间:
2016年月日;股权结构:
AA市水业总公司持股30%,中国光大水务有限公司持股70%。
二、项目实施要点
(一)前期准备
1.项目背景
(1)缓解城市水资源短缺、促进水资源利用的需要
海绵城市指的是城市像海绵一样,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。
将自然途径与人工措施相结合,在确保城市排水防涝安全的前提下,最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化,促进雨水资源的利用和生态环境保护。
AA市非常规水资源利用率仅25%,主要是污水的再生利用,距生态文明建设规划要求有较大差距。
AA是丘陵城市,进一步提高污水再生利用率需要增加能耗。
而AA同时又是年降雨量丰富的城市,利用雨水资源的条件优越,采用源头、分散式的雨水收集利用措施,不仅能提高非常规水资源利用率,也是海绵城市建设的目标之一。
通过政策引导,不断提高城市景观、市政环卫、绿化、工业回用等方面的非常规水资源利用率,不仅可以有效补充城市公共水资源的不足,还可以减少雨、污水的排放,减少碳排放。
(2)提高城市防涝水平的需要
AA市管网排水设计重现期一般取1~2年一遇,除少数地区由于地势低洼和管网不完善外,基本能够达到设计的城市排涝能力,历年发生积水事件的原因分析表明,大部分积水是因为建设过程中对原有排水系统的损坏、管理不善或者与水利防洪排涝预案衔接不紧密造成。
主城区地势高差大,河流、沟渠众多,排水便利,遭遇每小时40毫米以下的降雨,一般不会造成超过1小时的城市内涝。
AA市城市排水防涝水平总体不高,市区排水防涝总体能力为2~5年一遇,超过此标准城市会出现不同程度内涝,海绵城市的建设可大幅提高城市防涝水平。
(3)解决城市面源污染的需要
随着截污管网的不断完善和控源截污工程的实施,面源污染已逐渐成为城市水体环境污染的主要因素。
根据《AA市城市面源污染治理专项规划(2011~2020)》的成果,AA城市水体中BOD与COD的总含量的40%-50%是来自于城市面源污染。
海绵城市的建设就是要通过对城市原有生态系统的保护、恢复、修复和低影响开发,来实现城市在适应环境变化和应对自然灾害时具有良好的“弹性”,降雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将续存的水“释放”并加以利用。
AA市面源污染控制的措施、办法在海绵城市的建设过程都能得到体现和实施,海绵城市的建设对削减AA市的城市面源污染意义重大。
2.发起方式
本项目由AA市政府发起。
3.组织保障
AA市人民政府成立海绵城市建设工作领导小组,由AA市人民政府市长朱晓明任组长,分管副市长雷志强任副组长,各辖区区长、管委会主任、各相关职能部门主要负责人为成员。
领导小组下设办公室,由市政府副秘书长任主任,市财政、住建、水利局分管领导任副主任。
领导小组负责AA市海绵城市建设的组织领导、综合协调等工作,办公室负责海绵城市建设各部门之间的联动协调和日常工作。
主要成员单位明确分管领导和具体负责人,按各自职能组织开展海绵城市建设工作。
并授权AA市住建局作为项目实施机构,负责AA市海绵城市建设PPP项目的具体实施工作。
4.物有所值评价和财政承受能力论证要点
(1)物有所值评价要点
本项目物有所值评价分析主要依据《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)的要求,根据专家打分,定性分析评分结果为90分,通过物有所值定性评价。
(2)财政承受能力论证要点
根据财金[2015]21号文规定:
“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例”。
以AA市2010、2011、2012、2013、2014年全市一般公共预算支出448829万元、530917万元、549323万元、678566万元、653603万元为基数,综合AA海绵城市项目全生命周期内,年度财政支出占AA市一般公共预算支出比例最大值为1.51%,对AA市一般公共预算支出影响较小,同时随着财政一般公共预算支出逐步增加,补贴数额每年不变,该比例将逐年减小。
财政承受能力论证表明,AA市海绵城市建设PPP项目财政承受能力可通过论证。
5.实施方案要点
(1)交易结构
成交社会资本与AA市水业总公司合资成立项目公司,其中社会资本占股70%,AA市水业总公司占股30%。
AA市政府授权AA市住建局授予项目公司特许经营权,由项目公司负责项目的投融资、建设和运营管理。
图1
1)项目A/B划分
根据本项目建设资金来源的不同,将项目拆分A、B两部分:
A部分项目业主为AA水业总公司,采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设,建设内容包括道路及小区LID改造、生态修复和引水活水工程、湿地生态系统等项目。
为便于统一协调项目建设管理工作,部分采用代建模式,由委托PPP项目公司代建,项目建成后资移交至AA市水业总公司。
B部分项目业主为PPP项目公司,建设内容包括污水处理厂、雨水泵站、排口排涝、径流、面源污染治理等综合达标工程项目的建设,总投资约为13.85亿元。
B部分以BOT(建设-运营-移交)方式运作,由PPP项目公司负责融资、建设和运营管理。
2)存量资产运作
由PPP项目公司负责投资建设的B部分工程内容包含征润洲污水处理厂改扩建工程,与已经建成的征润洲污水处理厂一期工程在运营管理上难以分割,因此,在项目运营机制方面,方案未限定该部分资产一定由项目公司运营,预留了待征润洲污水处理厂新建工程完成后,PPP项目公司可以同市水业总公司协商委托运营事项,届时由具备有效控制运营成本的一方来统一运营分别归属与双方的资产,以便更有效地控制运营成本。
(2)边界条件
1)合作范围
在合作期内,项目公司自行承担相关费用、责任和风险,负责道路LID整治、老小区(既有小区)LID整治、湿地生态系统建设、污水处理厂建设、雨水泵站建设、管网工程建设、水环境修复保护、海绵城市达标工程等项目的建设,并在合作期内负责对污水处理厂、雨水泵站、海绵城市达标工程项目进行运营维护,获得相应运营费用。
在合作期结束时将项目设施完好无偿移交给AA市政府指定机构。
2)回报机制
项目公司通过污水处理费收入和政府付费来收回成本,并实现投资回报。
本项目将建立绩效考核标准,由AA市财政局依据住建局等监督机构的绩效考核情况,直接向项目公司支付相关费用。
3)调价机制
(a)初始调价
本项目在选择社会资本过程中,社会资本的报价是根据估算的投资额基础上进行测算,并最终报价。
根据项目最终经审计的投资额重新调整计算政府付费。
(b)运营期调价
由于合作期较长,项目运营成本也会随着时间发生变化,根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求,特许经营项目价格或收费应当依据相关法律、行政法规规定和特许经营协议约定予以确定和调整。
污水处理项目
污水处理项目在实际运营中,污水处理服务单价根据PPP项目协议中约定的调价公式进行价格调整。
雨水泵站运营维护费
选择社会资本阶段,向社会资本提供雨水泵站等成本可估算项目的经济指标参数,由社会资本进行测算报价进行投资竞争。
合作期内,该类项目运营成本因物价水平等因素引起较大幅度增长,可根据成本监审情况,进行相应调价。
达标工程运营维护费
对于排口排涝、径流、面源污染治理等综合达标工程项目,这类成本项难以估算的海绵设施项目,达标工程运营成本可给出暂定价,达标工程运营费用,由政府暂定运营维护成本价,以利润率设置竞争点。
项目建成投运一年后,由财政部门重新核定运营成本,如果项目公司不接受政府核定价格,可以选择放弃运营,由政府方招标第三方运营,或委托政府职能部门运营。
4)风险分配
项目风险是项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。
任何大型基础设施项目,实际运作中总是存在各种不同的风险因素,应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险,从而达到有效控制风险的目标。
原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
本项目主要风险分配框架见下表。
表1项目主要风险分配表
序号
风险
产生原因
产生后果
解决方案
承担方
第一类:
来自政府层面风险
1
国有化
政府收回项目资产
PPP关系终止
如果必须强制收购,政府给予项目公司赔偿
政府
2
政府干预
指政府不按照合同的约定,无故干预项目的决策
项目效率降低
约定政府无故干预的责任
政府
3
政府信用
政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务
支付延期甚至终止
聘请独立第三方评估、诉讼
政府
4
公众反对
由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损,从而引起公众反对,使得项目建设造成风险
工期延误,可能需要重新谈判修改具体合同条款,严重时导致项目终止
做决策前站在公众的角度考虑,尽量做到不危害公众利益
政府
5
税收调整
税收政策的调整
改变项目税负
根据税负变化相应增加或减少政府补贴
政府
6
决策、审批延误
政府相关部门未能按时审批
项目周期延长,增加项目前期成本
相应延长特许期或政府方给予补偿
政府
7
环保风险
项目不能满足环保要求
设计变更,投资或者运营费增加,甚至项目彻底失败
政府承担项目前期选址、环评等不符合环保要求的责任;
投资人承担运营原因导致的责任
政府/项目公司
8
法律变更
适用本项目的法律法规发生了变更
对项目的建设和运营带来更高要求
因法律变更导致项目公司增加的费用超过一定的额度由政府给予补贴
政府/项目公司
第二类:
来自市场层面风险
1
通货膨胀
物价上涨
成本增加
按约定的调价方式相应调整污水处理价格或政府差额补贴
政府/项目公司
2
融资风险
指由于融资结构不合理、金融市场不健全等因素引起的风险
资金筹措困难、融资成本增加,甚至融资失败
政府协助进行融资机构的选择,融资机构提前介入项目
政府/社会资本方
3
项目唯一性
其他投资人新建项目对本项目形成实质性的商业竞争
项目收入减少
在项目特许期内,政府将不再在项目周围的一定范围内建设同类项目
政府
4
第三方延误/违约
指项目相关第三方不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害
工期延误,图纸交底不清,也可能引起成本增加
获取第三方准确信息,招标挑选最合适的伙伴,并通过合同管理由第三方承担相应责任
第三方
第三类:
来自项目层面的风险
1
项目建设总投资超支
项目投资超过投资估算
建设资金不足
投资控制措施;项目公司股东方设置预备金或预案;污水处理单价及政府补贴调整机制
政府/项目公司
2
土地拆迁与补偿风险
在项目前期阶段,由于拆迁工作落实不到位,不能按预定时间和经费完成拆迁工作
前期成本增加、开工延误
拆迁进度由政府方负责;拆迁经费由项目公司承担,通过预定的调价方案最终由政府方承担
政府/项目公司
3
设计风险
设计工艺选择不当
项目达不到预计效果
选择有实力的设计单位,加强设计方案审查
政府/项目公司/设计院
4
完工风险
项目管理不力
建设成本增加,工期延误
设置建设期履约保函、定期进度检查
项目公司
5
安全风险
由于现场管理不善,导致现场出现安全问题
项目成本增加,工期延误
严格执行安全管理制度,充分的监督监管
承包商/保险公司
6
工程变更
由于项目场地状况等客观原因导致施工方案及施工方法的改变
建设成本增加,或工期延期
签订工程补充协议
项目公司
7
污水水量风险
管网建设进度延后
导致水量达不到设计规模
给予投资人基本水量承诺
政府/项目公司
8
污水水质风险
污水进水水质超标
增加污水处理成本;污水出水水质超标
增加污水处理费或项目公司免责
政府
9
项目运营成本超支
由于项目经验不足,实际成本超出等预期
项目利润下降甚至亏损
合理分配方案,加强成本管理
政府/项目公司
第四类:
因不可抗力导致的风险
1
自然灾害
包括:
洪水、风暴、地震、雷击、火灾等
项目建设运营受到影响
豁免项目公司责任;购买保险
政府/项目公司/保险公司
2
上级政府行为
上级政府对项目的征用
项目提前终止
政府对项目公司适当补偿
政府/项目公司
3
社会异常事件
战争、罢工
项目建设运营受到影响
购买保险
政府/项目公司/保险公司
5)绩效考核
本项目的绩效考核体系包括污水处理厂考核、雨水泵站考核以及综合达标工程考核三方面。
AA市住建局作为AA市海绵城市建设PPP项目的实施机构,定期对项目建设运营情况进行监测分析,会同市财政局进行绩效评价,并建立根据绩效评价结果、按照PPP项目协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制。
6)项目监管
对项目公司的监管方式包括行政监管、协议监管以及公众监督。
AA市财政局、住建局、环保局、审计局、物价局等各政府部门依据职能分工对项目公司行政监管,AA市住建局以《特许经营协议》为依据对项目公司履约管理,以及AA市群众对项目公司公众监督。
(二)项目采购
1.市场测试及资格审查
(1)市场测试
为充分了解潜在社会投资人对AA市海绵城市建设PPP项目的投资意向、关注要点,AA市住建局与咨询顾问北京金准咨询公司,先后与十多家社会资本方进行了一对一的初步会谈,向各投资人介绍了AA市海绵城市建设项目的基本情况及初步构想,听取投资人对项目实施方案初稿的初步意见,并让各家投资人填报了信息反馈表,针对投资人提出的合理意见,我们予以采纳并进一步完善优化实施方案的相关内容,为下一步采购工作的顺利开展奠定了基础。
(2)资格预审
1)社会资本资格条件
表3项目主要风险分配表
1
申请人应具有良好的财务状况(2014年审计报告)。
2
企业为海内外上市公司,企业具有运营城市污水处理厂行业经验,以PPP方式(包括BOT、TOT、股权合作等操作方式)投资并在运营的污水处理项目总规模累计不低于30万立方米/日;或者企业虽未上市,但污水处理规模累计达100万立方米/日以上;或者企业净资产达到20亿元人民币以上;。
3
本项目接受联合体参与竞争,联合体成员不得超过两名。
4
申请人参加政府采购活动前五年内所有运营项目均未发生过重大安全和质量事故;无因自身违约或不恰当履约引起的合同中止、纠纷、争议、仲裁和诉讼记录。
。
5
申请人有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。
6
申请人负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位企业,不得同时作为不同主体参与投标(可作为一个联合体内的不同成员)。
2)资格预审结果
江苏省政府采购中心受沛AA市住建局的委托,于2016年1月21日对AA市海绵城市建设PPP项目进行资格预审。
报名参与资格预审的15家投资申请人中,经审查符合资格条件的有15家,分别是:
成都市排水有限公司
中国葛洲坝集团投资控股有限公司
中国光大水务有限公司
安徽国帧环保节能科技股份有限公司
北京桑德环境工程有限公司
同方股份有限公司、深圳华控赛格股份有限公司联合体
北京碧水源科技股份有限公司、国开金泰资本(投资)有限公司联合体
广州环发环保工程有限公司、深圳市铁汉生态环境股份有限公司联合体
中国中铁股份有限公司、中铁上海工程局集团有限公司联合体
北控水务(中国)投资有限公司、中设投资有限公司联合体
上海星景股权投资管理有限公司、重庆康达环保产业(集团)有限公司联合体
北京首创股份有限公司、中国市政工程中南设计研究总院有限公司联合体
建信信托有限责任公司、北京泰宁科创雨水利用科技股份有限公司联合体
深圳市水务(集团)有限公司
中铁十九局集团有限公司
2.评审情况
本项目采用综合评分办法,磋商小组按照磋商文件规定的评分标准和要求,依据各合格社会资本最终报价和响应文件进行综合评审,按综合评审得分高低顺序推荐成交候选社会资本。
经磋商评审及确认谈判,本项目最终确定的成交社会资本为中国光大水务有限公司。
3.合同谈判及签署
合同确认谈判要点包括在PPP项目公司融资出现困难,无法获得银行融资时,中国光大水务有限公司将为项目公司提供股东借款以满足项目建设需要,以及项目公司股权转让等事项。
AA市住建局与项目公司已签署经AA市人民政府审批的PPP项目合同。
(三)项目执行
1.项目公司设立情况
(1)公司概况
公司性质为有限责任公司,公司名称为光大海绵城市发展(AA)有限公司,注册资本为人民币46200万元。
(2)股权结构
政府方出资代表AA市水业总公司缴纳13860万元,持股比例为30%,出资方式为:
货币。
中国光大水务有限公司缴纳32340万元,持股比例为70%,出资方式为:
货币。
(3)管理层架构
董事会由5名董事组成,其中政府方委派2名董事,光大水务委派3名董事。
监事会应由3名监事组成,由政府方委派1名,光大水务委派1名,职工代表监事1名。
职工代表监事由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式选举产生。
项目公司实行董事会领导下的总经理负责制,由总经理负责项目公司的日常经营管理。
项目公司设总经理1名,副总经理2名(股东双方各委派1名)。
总经理由光大水务提名,董事会聘任,其他高级管理人员按照相关的权限和程序报批后,由董事会聘任或解聘。
2.项目融资落实情况
(1)融资方式及条件
融资利率按照同期中国人民银行贷款基准利率下浮10%,在项目公司融资出现困难,无法获得银行融资时,光大水务将为项目公司提供股东借款以满足项目建设需要。
(2)融资交割情况
项目公司已完成融资交割。
3.项目前期工作进展情况
(1)项目审批
项目已完成立项及可研批复。
(2)配套支持
实施机构负责协调政府部门开展本项目范围的征地拆迁和补偿工作(如有),保证项目正常开工。
在项目建设过程中,协助项目公司协调与项目场地周边所涉及的有关单位的关系
(3)预算安排
本项目政府付费纳入跨年度财政预算。
4.项目内容及建设进度
表4项目内容及建设进度表
序号
项目名称
项目概况
总投资(万元)
建设进度安排
一
LID改造
49个既有小区、6条道路、6座雨污水泵站进行雨水花园、透水铺装、植草沟等LID整治
73152
2015-2017年
二
易涝积水区达标工程
松村路、尚德路、古城路、解放路6号、南苑新村、学府路、黎明河(黄山天桥、珍珠桥)、六角桥、左湖立交等积水区达标
14300
2015-2017年
三
排口排涝、径流、面源治理等综合达标工程
99100.00
1
桃园排口海绵城市达标工程
透水膜,曝气管,挡水膜,潜水泵,浮岛反应器、在线处理、管道建设及调蓄池等工程
6000
2016-2017年
2
头摆渡排口海绵城市达标工程
6000
2015-2016年
3
黎明沟排口海绵城市达标工程
18000
2016-2017年
4
历史街区(迎江路、新河桥、民主街)海绵城市达标工程
12000
2015-2016年
5
解放路泵站海绵城市达标工程
24000
2015-2016年
6
北固湾排口海绵城市达标工程
4000.00
2015-2016年
7
江滨泵站海绵城市达标工程
3000.00
2015-2016年
8
焦东、长江路泵站海绵城市达标工程
11000.00
2016-2017年
9
虹桥港海绵城市达标工程
3000.00
2016-2017年
10
江南雨水泵站海绵城市达标工程
3000.00
2016-2017年
11
中山桥、中华路排口海绵城市达标工程
4000
2016-2017年
12
焦南泵站海绵城市达标工程
3500.00
2016-2017年
13
江苏大学区域海绵达标工程
1600.00
2016-2017年
四
生态修复和引水活水工程
25348
1
虹桥港、一夜河等河道生态修复改造工程
生态护坡建设,生物毯、浮床修复
2600
2015-2016年
2
东圩区引水活水工程
圩区水系设施建设
3000
2015-2017年
3
征润州湿地生态主题园建设
湿地建设
11500
2016-2017年
4
征润洲水源地原水水质安全保障工程
水安全保护项目
8248
2014-2015年
五
管网工程
7200
1
智慧海绵建设
3000
2
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
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