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艾伯克隆比与香港战后城市规划
艾伯克隆比与香港战后城市规划
李百浩邹涵
2012-7-259:
53:
51 来源:
《城市规划学刊》2012年01期
内容摘要:
英国城市规划师艾伯克隆比为英国战后城市重建做了大量城市规划工作,尤以“大伦敦规划”最为著名。
之后,他又被邀为香港拟备“香港初步城市规划报告”。
该报告作为香港首部战略性城市规划.使英国城市规划理论与实践延续到其远东殖民地,使香港成为西方文化与技术在东方的中转站。
该文横向比较艾伯克隆比的“大伦敦规划”与“香港规划报告”,以追溯城市规划思想的源流与演变;纵向比较“香港规划报告”的“高密度发展与疏散、城市人口与工业布局、城市规划立法、新市镇建设”等城市发展提议与香港战后城市规划与建设的实践。
通过分析该报告对香港城市规划的影响和贡献,以及探寻香港近现代城市规划理论和体制形成的因素,对进一步完善香港近代城市史学研究,并为内地城市制订战略性城市规划提供历史借鉴。
关键词:
中国近代城市规划史香港城市规划殖民主义城市规划大伦敦规划
作者简介:
李百浩,武汉理工大学土木工程与建筑学院东南大学建筑学院教授,博士生导师;
邹涵,武汉理工大学土木工程与建筑学院与法国巴黎贝勒维尔国立高等建筑学院联合培养博士生。
基金项目:
国家社会科学基金项目(00BZS027),教育部“优秀青年教师资助计划”项目(教人司[2002]40号),武汉理工大学自主创新研究基金资助(2010-JL-18)。
1945年二战结束,世界政治版图和社会秩序重新建立,英国及其亚洲殖民地均面临全面恢复。
英国首都伦敦先于1944年在城市规划师艾伯克隆比(sirLesliePatrickAbercrombie)的主持下完成了“大伦敦规划”(GreaterLondonPlan1944)并展开城市重建;香港结束了3年零8个月的日占,南英国重掌主权,由于日占时城市建设基本停滞,作为英国远东的贸易中心亟需制订一份城市规划进行战后重建。
因此,英国殖民地部(ColonialOfrice)通过了《殖民地发展与福利法案(theColonialDevelopmentandWelfareActof1945)》,拨款支持香港战后发展。
香港政府邀请艾伯克隆比到香港拟备一份城市发展计划。
1947年4月1日在香港工务司署(PublicWorksDepartment)辖下成立了一个城市规划部门——城市设计组(TownPlanningOffice),为艾伯克隆比访港做准备[1]。
艾伯克隆比于1947年11月抵达香港[2],考察了城市现状,约见了香港政府官员和商贾等。
他将“大伦敦规划”的核心规划思想与香港当地情况结合,于1948年出版了《香港初步城市规划报告》(HongKongPreliminaryPlanningReport1948),以下简称“香港报告”。
“香港报告”作为英国城市规划理论与实践在远东殖民地的延续,不仅为香港战后的城市发展提出了很多建设性的意见,也对中国大陆的现代城市规划产生了影响。
一、艾伯克隆比“香港报告”的前奏——“大伦敦规划”
英国是西方最早的工业化和城市化国家,也是世界上第一个制定城市规划立法的国家[3]。
尤其是二战后,英国城市百废待兴,城市规划从理论到实践直至立法都得到了突飞猛进的发展,而这些经验又被陆续介绍或推广到其海外殖民地[4]。
艾伯克隆比爵士[5](1879-1957年)1944年在“伦敦郡计划”(countryofLondonPlan1943)基础上对区域规划理论进行深化和扩展,编制了著名的“大伦敦规划”,提出在伦敦周围建设新城、改善旧城区等具体的实施方案,为伦敦地区二战后的发展提出对策和方案。
“大伦敦规划”以霍华德(EbenezerHoward)的“田园城市”、恩温(RaymondUnwin)的“卫星城”及沙里宁(ElielSaarinen)的“有机疏散”等理论为基础,参考了《巴罗报告》(BarlowReport)[6]的内容,抓住英国战后推行住房和新城政策和城市规划立法的契机进行探索与实践,是艾伯克隆比在建筑与城市规划领域近50年学识与经验的积淀。
为配合“大伦敦规划”的实施,英国随后颁布了多项法律。
如1945年的区域规划法律《工业分布法(TheIndustrialDistributionAct)》和1946年的新城建设法律《新城法(NewTownAcf)》。
尤其是1947年的《城乡规划法》,覆盖了整个国土范围,城市总体规划由中央政府审批,为构建英国城乡规划法规体系奠定了基础。
该规划中提议的10个新城在随后的伦敦大区建设中实现了8个,如哈罗(Harlow)和克劳莱(Crawley)新城。
虽然“大伦敦规划”在实施中仍出现了如人口疏散效果不大、交通拥堵等问题。
但它为英国战后的城市建设运动提供了.详细的指导,其规划思想、规划方法和城市布局模式对世界大城市区域规划做出了表率,是世界城市规划史上大都市区域规划的典范之一。
二、艾伯克隆比“香港报告”的主要内容
1947年,艾伯克隆比被邀请到香港为战后城市重建提供指导,在回顾Da-vid.J.Owen和W.H.Owen对香港未来城市发展建议的基础上[7],运用英国城市规划理论和方法,结合香港情况进行了改进,描绘了香港未来50年的发展轮廓:
高密度发展和疏散。
“香港报告”是继英国本土首都城市规划之后,远东中心城市香港的第一份战略性城市规划,在规划理论上具有延续性(表1)。
“香港报告”分为3个部分。
(一)城市状况分析
第一部分在分析香港的背景和现状(特别是移民人口问题)基础上,阐明了发展计划的时间范畴和规划概念。
他指出香港主要面对两个问题:
大量移民流入香港造成人口急剧增长;市区可拓展土地的短缺。
值得强调的是,他在第一部分指出这份报告兼顾长期性规划策略和近期规划方案。
它并非一套详细的城市规划最终方案,而是为城市发展所做计划,“可随着需求的改变和技术的提高时常回顾”(艾伯克隆比,1948:
3)[8]。
(二)城市发展建议
第二部分给出14个城市发展建议,涉及港口建设、人口规模、房屋密度、商店和作坊、工业选址和分区、道路建设、香港岛到九龙的海底隧道、修建铁路、搬迁军事用地、城市中心区、开放空间、新界、旅游及配套设施。
这些建议有两个重点内容:
针对香港山多地少和人口急速增长问题,提出在不损害海港的前提进行填海造地;缓解香港岛过度拥挤的环境问题,将人口转移到九龙和新界的新市镇。
“香港报告”延续了“大伦敦规划”中对城市人口和工业布局的重视,对香港岛和九龙半岛中心城区的人口密度(图1)以及工商业选址和分区(图2)给出了建议,如在九龙近2000英亩(约809平方公里)的范围内安置60万人口,在铜锣湾、观塘和长沙湾建设工业区等。
(三)规划实施方法
第三部分指出落实这些建议需要成立一个城市规划机构,以及颁布全面的城市规划立法。
艾伯克隆比认为自由放任政策或自由市场治理不适于用城市化,需要城市的建造者通过对场所自身和它外部的关系进行详细研究,为城市化演变提供指引。
他建议当局成立一个大型的城市规划机构来落实规划,制订详细的城市发展规划。
同时,他强调城市规划立法的作用,并建议成立专业咨询委员会协助城制订市规划条例。
关于土地利用和开发,艾伯克隆比认为香港当局应该参考英国“1947年城乡规划法”[9]制订法律体系。
在香港实行土地批租制度,赋予香港政府改变土地用途以增加土地价值的权利,它也使香港政府免于支付任何收回土地赔偿金。
所以“开始繁荣的时期就是施加强权的契机:
这不仅不会阻碍私有企业的合法地位,还将给它提供一个更加高效的机制来实现香港的普遍繁荣”(艾伯克隆比、1948:
24)[10]。
三、“香港报告”对香港城市规划的影响
(一)对城市规划理念与体制的影响
“香港报告”的作用一度被学者低估了。
如R.Bristow曾写道:
“艾伯克隆比报告为城市规划施政者提供了很多重要的建议,却没有被采纳。
”[11]R.Home也认为“艾伯克隆比1948年短期访港时所准备的初步规划报告,很大程度上被忽视了”[12]。
然而,一些政府报告显示,在1950-1990年代香港城市规划的实施过程中,“香港报告”是屡次被回顾和考虑的。
尤其是城市规划管理机构和城市规划立法的过程,港府一直依据它的建议进行着。
“香港报告”在政府早年的文件中具有非常重要的地位。
如1950年3月的香港年鉴(HongKongGovernment,1950:
78-79)描述该报告:
“(报告中的)这些建议现在正在被研究,为全港临时性的规划大纲做准备。
很显然这些宝贵的建议不能立马全部实施,但是部分建议目前能够被考虑实施。
城市规划立法也在开始起草……”。
又如1945-1950年的工务局报告(HongKongGovernment,1951:
331中写道:
“艾伯克隆比报告指导着城市规划处的工作。
”1951年最高文书局报告(Majesty’sStationeryOffice,1951,p61)冲记载:
“报告作为市政工程的实施指引,被工务局各部门委员会详细参考。
”
虽然1951年后“香港报告”很少再被提及,仅1988年香港城市规划修订时对该报告有描述[13],以及1997年规划署编辑出版的《规划香港五十周年致庆》[14],但实际上该报告对香港的城市规划发展具有很大影响(表2)。
1.对规划理念的影响
“香港报告”中最重要的部分是“发展计划”这一先进城市规划理念。
报告中运用到的城市规划思想为当地规划人员提供了丰富的规划语言和规划工作方法,促使他们对于城市发展性质和规划干预角色进行思考。
自1960年代开始,港府进行了一系列发展计划研究。
如1960年《东北九龙发展计划》分析了东北九龙可以容纳65万人,计划重点发展公共房屋,将人口疏散到该地区;1961年《中环全面重建发展大纲》(ComprehensiveredevelopmentplanforCentralDistrict)首次尝试中区的整体发展规划;1967年《香港集体运输研究》(HongKongmasstrans-portstudy)指出香港有必要兴建集体运输系统,以解决人口增长所出现的交通等问题。
同时,城市规划及政策检讨开始出现。
1964年《寮屋管制、徙置与政府廉租屋政策检讨》为制定香港公共房屋政策做准备;1990年开展“全港发展策略全面检讨”,为香港作为国际城市的地位而调整发展策略;同年全面检讨“1939年城市规划条例”。
这种制定“发展计划”并随时间推移进行回顾检讨的规划方法,后期更融入公众参与理念,在香港城市规划发展中起到重要作用。
“香港报告”在规划理念上的前瞻性,也体现在新市镇和郊野公园概念上。
新市镇建设作为香港1950年代后期主要的城市规划策略之一,为香港缓解了过分拥挤的城市居住环境问题。
同时,郊野公园对限制城市无序蔓延、维系生态环境方面起到重要作用。
另外,在土地利用与开发方面,港府为加速市区重建(实际为重新发展更高容积率)于1986年引进“土地发展公司条例”就是“香港报告”提议的实践。
2.对规划机构的影响
虽然“香港报告”并没有具体提出规划部门的结构或者功能,但1950年代的政府报告显示将其建议的重点放在组建一个大型的城市规划部门上。
由于1950年代初期韩战爆发,联合国随即对中国施以贸易禁运,令香港的经济出现衰退,实施报告的建议被迫搁置,城市设计组也于1951年解散,只有部分规划人员留任,以拟备迫切需要的某些规划方案草图;此后规划机构的发展有得到重视,城市规划委员会则延至1951年才正式成立;为协助城市规划委员会执行法定职能,原有的城市设计组于1953年改组为设计科,隶属当时工务司署辖下的地政测量署;1973年设计科升格为工务司署下的独立部门,并重新命名为城市设计处;1986年城市设计处重组并重命名为地政署下的城市规划处;直至1990年1月,城市规划处才独立出来成为规划署。
3.对规划立法的影响
“香港报告”中提出法定规划图则的概念,被艾伯克隆比称为“英国规划程序的典型特点”。
但政府最初对“香港报告”中规划立法的回应态度是冷淡的。
二战后很多年里,1939年城市规划条例仍然保持原样。
港府1970年代开始制定全港城市规划层级的发展计划。
1970年修订《土地利用计划书》并重新命名为《殖民地规划大纲》(ColonyOutlinePlan);1974年再次修订并重新命名为《香港规划大纲》(HongKongOutlinePlan),该文件分为规划标准和发展策略。
两者于1980年代初独立出来发展为《全港发展策略》(TerritorialDevelopmentStrategy)和《香港规划标准与准则》(HongKongPlanningStandardsandGuidelines),自此奠定了香港近代城市规划体系的基础。
至1991年才修订了城市规划条例。
虽然规划立法进程缓慢,但最终仍实现了“香港报告”所建议的城市规划图则层级体系。
深圳的现代城市规划借鉴了香港规划图则体系[15],对国内其他城市也具有一定借鉴意义。
(二)城市建设提议的实现
“香港报告”的城市建设提议如填海造地和新市镇建设,虽没有立刻被政府采纳,而是在随后50多年的城市发展过程中陆续被实施。
1.新市镇建设方面
1950年初期,政府意识到狮子山以北的新界应该开始城市化进程,为大量流入的人口提供住房和帮助缓解旧城区居住拥挤的状况,“香港报告”建议的新市镇正式被提上日程。
于是第一代新市镇观塘、荃湾、沙田、屯门分别于1954年、1959年和1965年推出并建成;第二代新市镇元朗、大埔及粉岭/上水3个新市镇从1970年代末到1980年代中期发展起来;第三代新市镇将军澳、天水围及东涌是1980年代初期以来开始拓展的。
2.填海造地方面
在1997年主权移交前所有主要的填海计划都完成了。
如东九龙观塘的油塘早于1952年蚬壳石油库填海完成;香港岛的海军船坞(海军部)和铜锣湾填海工程于1953年完成;北角填海工程也于1957年完成;九龙湾和红磡湾填海于1967年完成;西九龙的长沙湾矩形地块、醉酒湾和荃湾填海也于1968完成。
值得注意的是,“香港报告”提议填海的最后一个地区是在香港岛的筲箕湾和西九龙的油麻地避风塘。
它们作为“港口与机场发展策略”的一部分,先后于1985年和1996年完成。
维多利亚港两岸的填海规模远远超出了该报告的计划[16]。
3.关于避风塘
九龙湾和铜锣湾于1950年代早期建成。
深水埗避风塘于1990年中期根据“港口与机场发展策略”用西九龙填海来联系九龙半岛与昂船洲时完成。
4.交通系统方面
联系香港岛和九龙半岛的海底隧道于1954年动工并于1972年竣工;香港岛和九龙道路也根据“香港报告”建议进行了等级化;启德机场于1989年开始在新界重新选址(新机场于1992年动工,1998年完工)。
5.工业区分布方面
“香港报告”将香港定位为转口港,并认为香港将为其他战乱地区逃难至港的企业提供庇护的观点,在1950-1970年代的快速工业化时期被证明是错误的。
自1980年代中期,工业开始迁移到大陆及东南亚其他地方。
尽管在铜锣湾建工业区的提议未被采纳,后来发展成为维多利亚公园;而新蒲岗成为工业及住宅区,取代“香港报告”中提议的建设纯住宅区;但观塘和长沙湾建工业区的提议在1960年代实现了。
6.关于开放空间及公园系统
“香港报告”延续了“大伦敦规划”中在中心城区与新市镇中没间隔绿带以控制中心城无序扩张的思路。
香港1967年成立了“临时郊区使用及护理局”,1971年成立了“香港及新界康乐发展及自然护理委员会”。
1972年“郊野公同发展五年计划”通过;1976年颁布《郊野公园条例》。
23个郊野公园已覆盖全港土地面积约40%,在惜土如金的香港难能可贵。
四、结论
艾伯克隆比“香港报告”将当时世界先进城市规划思想及城市规划技术导人香港,对香港战后城市规划发展意义重大。
纵观香港战后至1997年城市规划发展历程,“香港报告”中大部分城市发展建议都已得到实施;关于提议制订城市规划立法、设立城市规划机构以及建立土地利用开发模式,尤其是建立和完善规划图则体系,对中国内地城市也产生了深远影响,在今天看来仍具有借鉴价值。
该报告并未作为城市规划蓝图直接投入实施,而是经过几十年反复回顾和考量,一方面由于香港战后受到国际政治经济流变影响,政治地位、经济发展和城市环境变化巨大,城市规划需要根规实际情况进行调整;另一方面,该报告是一部指导性策略规划而非详细城市规划方案,它在城市定位和人口预测方向面的错误[17]在多变的历史环境里无法避免。
值的反思的是,“复兴报告”建议建立大型城市规划动作机制,在长时间内并未得到落实,相对滞后。
可见香港政府在引导城市发展的过程中,更多的是考虑如何解决当务之急,及如何通过地权立法和管理获得土地利用价值,并未及时积极系统地进行城市规划立法和管理。
这与香港作为英国海外殖民地的地位不无关系。
如果港英当局更早采纳了该报告关于规划立法和规划机构的提议,是否今能假设,但是可以借鉴历史的经验和教进的城市规划理念和技术,继续完善城市规划法律体制和管理体制,创造可持续发展的人居环境。
注释:
[1]见香港1947年政府年鉴,港督葛量洪(SirAlexanderGrantham)的报告:
“大量艰苦的重建过程在一段时间内难以满足要求,但是,将有一个难得的机遇去补救过去城市规划和现代化标准的缺失。
1947年4月1月,城市规划处成立,开始进行市政情况的调查,为一个殖民境内包括土地利用规划、详细的区域规划的报告做准备。
这项工作是为区伯克隆比访港做准备的,他是港政府在‘殖民地发展和福利基金’支持下争取到的,目的是为香港今后的发展提供建议。
艾伯克隆比在秋天访问香港一个月,目前,报告正在准备中。
”(1947年香港政府年鉴,p78)
[2]1949年出版的“1947-1948年市政工程指引报告”在“城市规划处”题下记录了艾伯克隆比访港的情况:
“艾伯克隆比爵士1947年11月2日到达香港,与船务、银行、商业等方面的负责人会面。
他于12月6日离开香港,为未来的香港准备城市规划报告。
”
[3]1909年,英国通过了《住房与城市规划法(HousingandTownPlanningAct.1909)》,是第一部涉及城市规划的法律,是英国城市规划法规体系建立的标志。
[4]二战后随着“殖民地解放运动”的蔓延,许多英属殖民地陆续宣布独立。
如亚洲的印度1950年正式独立;1957年马来亚独立;新加坡1959年开始自治(1963年新加坡和马来亚、砂拉越及沙巴组成马来西亚联邦;1965年新加坡从中退出,成立独立的新加坡共和国);香港于1997年回归中国。
[5]艾伯克隆比因他在城市规划领域的杰出贡献,于1945年被授予爵士头衔。
他作为国际建筑师协会(UIA)的主要发起人担任第一届主席(1948-1953)。
为纪念他的贡献,国际建筑师协会将城市规划最高奖命名为“艾伯克隆比奖”并沿用至今。
[6]1937年英国政府任命由巴罗爵士(sirM.Barlow)负责的“工业人口分布皇家委员会”,研究英国的工业人口与城市建设的问题,以解决大城市及特点地区工业和人口过于集中的状况。
1940年该委员会发表《皇家委员会关于工业人口分布的报告》(ReportoftheRoyalcom-missionontheDistributionoftheIn-dustrialPopulation),即著名的《巴罗报告》。
[7]David.J.Owen在“致殖民地辅政司的信”(LettertotheColonialSecretary1946)中提出;wHlOwen在《1935年房屋委员会报告》(ReportoftheHousingCommission1935)中提出。
[8]《香港初步城市规划报告》(HongKongPreliminaryPlanningReport1948),p3.
[9]该法赋予地方政府更大的土地强制收购权和开发权,加强了规划部门的执行力度,并成立新的机构“中央土地委员会”负责收取开发费用,土地的开发价值收归国有,但实际上剥夺了土地所有者的土地开发价值。
[10]《香港初步城市规划报告》(HongKongPreliminaryPlanningReport1948),p24.
[11]《香港的土地利用规划:
历史、政策与过程》(LanduseplanninginHongKong:
History,policies,andproce-dures),1984,p72.
[12]《移植与规划:
英国殖民城市的形成》(OfPlantingandPlanning:
themakingofBritishC010nlalCities),1997,p.204.
[13]“1947年,艾伯克隆比被港府委任,为香港未来港口和城市发展提供纲领性的建议,以此为目的拟定一个总体规划.以及建议涉及哪些相关的准备特别是规划组织方面的需求。
1948年9月出版的艾伯克隆比报告,提供了大量实际规划的建议,包括跨海隧道的准备,填海造地,铁路的重新选址,军事设施的搬迁,工业和住宅区的兴建,以及新界农村的新城建设等。
他同样建议成立一个部门具体落实这些计划并进行管理。
”见屋宇地政署报告(BuildingandLandsDe-partment,1988,p15)
[14]“艾伯克隆比爵士报告为香港的长远发展订下了主要方向。
”见《规划香港五十周年至庆》,香港规划署,1997,p40.
[15]深圳“三层次五阶段”规划编制体系自1989年初次提出到1998年修订,其结构均参考香港规划图则体系,内容与内地现行规划体系保持一致。
[16]1996年,红磡湾整个被填使水域消失。
因为港口的重心,为满足集装箱船停泊需要更大吃水量的需求,实际上已向西的葵涌、青衣岛、昂船洲和交椅洲偏移。
因此“港口与机场发展策略”和“都会计划”实际上并没有脱离“香港报告”关于保护香港港口功能的主张。
[17]艾伯克隆比在清楚该报告存在人口精确估算的问题“没有任何限制可以控制人口从大陆通过新界涌向香港”(Aber-crombie,1948,p4),但是该报告对于人口持续增长的估计仍然过于保守,实际上香港平均每10年增长100万人口。
撰写该报告时人口是150万人.而1996年人口普查香港人口已达630万人。
参考文献:
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[4]香港政府.香港立法局会议文件[R],1945-1997
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[8]ABERCROMBIEP.GreaterLondonPlan1944[R].London:
His.Majesty’s.Statio-naryoffice.1945.
[9]ABEROROMBIEP.HongKongPrelimi-naryP1annlngReport[M].HongKong:
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[10]BRISTOWR
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