农村义务教育政策落实的现状问题与对策研究.docx
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农村义务教育政策落实的现状问题与对策研究
农村的义务教育好坏直接关系到国家的兴衰和长治久安。
改革开放以来,我国的农村义务教育取得了显著的成就,但目前农村义务教育还存在着许多问题,这些问题的存在严重地束缚了我国农村义务教育事业的发展。
本文通过对梅州市某县农村义务教育政策落实情况进行调查,结合农村义务教育的现状从农村经济、教育目标、教育经费、社会家庭等方面,深入分析其存在的突出问题。
为贯彻党的十八大精神,推进九年义务教育均衡发展,笔者针对这些问题提出了改革教育投入体制、科学规划学校布局、加强教师队伍建设、采取积极有效措施等切实可行的建议。
农村义务教育政策落实的现状、问题与对策研究
党的十八大报告将教育放在改善民生和加强社会建设之首,明确提出了均衡发展九年义务教育,合理配置教育资源,大力促进教育公平等下一阶段教育事业科学发展的战略性目标和任务。
均衡发展九年义务教育,重点在农村。
我国是拥有9亿农村人口的农业大国,对农村人口的基础教育关系到整个国家的未来,具有举足轻重的作用。
国务院决定,自2008年秋季学期起,全面免除城市义务教育学杂费。
这标志着我国形成城乡统筹的义务教育普惠制度,是我国这个发展中大国教育史上的又一座里程碑。
然而,在中国经济飞速发展的今天,正确认识和研究农村义务教育政策落实的现状和问题,探索农村未来教育的发展前景,贯彻党的十八大精神,顺利推进九年义务教育均衡发展,对于我们教育工作者来说,这无疑是一项重要和紧迫的任务。
一、农村义务教育的现状分析
经过三十多年的发展,我国的义务教育总体上取得了巨大的成就。
在全球九个人口大国的发展中国家当中,中国是唯一一个实现九年义务教育的国家。
截至到2008年底,全国普及九年制义务教育的人口覆盖率已达95%以上,义务教育的发展极大改善了农村地区教育落后的状况。
然而,中央党校经济学教研部中国农村九年义务教育调查课题组”先后奔赴16个省、自治区、直辖市进行调查。
发现我国农村地区中小学生的辍学率出现了较大反弹,并不是2002年统计所说的小学和中学入学率分别达到了98.6%和90%,辍学率远远高于普九所规定的3%,在很多地方达到了6%以上,一些农村学校不惜采取造假的办法来完成“普九”任务,时至今天,通过访谈、问卷调查、分析整理,我们发现目前农村义务教育的现状不容乐观。
现状一:
学生人数锐减,辍学率高
在应试教育和读书无用论的双重危害下,农村义务教育阶段的学生人数出现了大幅度地减少,辍学问题就越来越严重了。
据调查,某县从小学一年级至六年级的学生总数分别为4476人、4537人、5337人、6180人、6615人、7029人。
从以上数据显示,我们可以发现,人数正以每年10%左右的速度呈快速锐减的趋势。
小学六年级的入学人数竟然是一年的的1.57倍,五年后,学生减少三分之一。
某一中学2005年9月学生人数为1756人,到2012年9月竟然减少到不足700人。
根据追踪调查,其中有个班级,初一入学人数为48人,初三毕业人数仅仅是33人,人数减少15人,占总人数的31.25%。
据了解,除了正常转学外,很大比例的学生辍学。
学校上报数据每年辍学率约2.5%,据知情人介绍,事实上远远不止这个数,有的甚至超过6%。
袁桂林教授曾经以乡镇为样本进行抽样调查时发现,被调查的17所农村初级中学;辍学率参差不齐,最高的为74.37%,平均辍学率为43%,大大超过了“普九”关于把农村初中辍学率控制在3%以内的要求。
在不少地方存在着初一三个班,初二两个班,初三一个班的情况。
如此高的辍学率,怎能不引起我们的深思?
现状二:
教学设施简陋,经费缺乏
目前农村的义务教育的教育经费严重入不敷出。
政府对教育的投入远远低于发达国家,目前大致徘徊在GDP的2.5%——2.7%之间,而教育法则规定政府应努力使教育投入达到GDP的4%,教育经费的投入增加远远跟不上农村教育发展的需要。
长期以来,农村义务教育一直实行“分级办学,分级管理”的办学体制,这种体制在调动农民办学的积极性,加快普及九年义务教育方面发挥了不可低估的作用,但同时也造成了现在学校布点多、规模小,教师和教学设施难配套以及农民负担过重等问题。
从硬件来看,农村学校教学和办公环境、教学仪器、试验设备、图书资料和城市相比差距明显,有些学校根本就没有看见过电脑,也没有图书室,有也只是聊胜于无。
由于镇、村财力有限,学校的危房得不到及时改造,先进的教学设施无力配置,甚至现有的设备设施都无力维护,城乡学校差距不断增大,“小而全”的格局使教育信息闭塞,教师负担过重,教研教改难以开展,教育质量难以提高。
近十年来,不少地方盲目地“撤点并校”,其结果不仅未能做到优化教学资源,提高教育教学质量,而且浪费了不少刚刚建成的校舍,导致子女教育费用骤增,农民家庭无力支撑,学生上学路程遥远,存在严重的安全隐患,低龄学生的寄宿管理困难,严重影响学生身心健康等诸多问题。
现状三:
师资力量薄弱,无心任教
教育部的统计显示,截止到2010年底,全国幼儿园、普通中小学专任教师1180.3万人。
幼儿园、小学、初中、高中专任教师的学历合格率分别达到了96.5%、99.5%、98.7%、94.8%。
其中,农村幼儿园、小学、初中、高中专任教师的学历合格率分别达到了92.5%、99.3%、98%、91.5%。
据调查,某县现有高中教师731人,本科毕业以上学历的占73.6%,有538人;初中教师1521人,本科毕业以上学历的仅占30%,有462人;小学教师2467人,其中男55周岁以上有238人、女50周岁以上有149人,低于此年龄患病严重无法胜任教学工作的教师还有约80人,共占总人数的19%;小学男女教师的平均年龄分别为48周岁和41周岁。
高学历以在职学习的为多数,老龄化严重,断层明显。
其中某个乡镇的六处完全小学中,除了中心小学师资力量相对较为雄厚一点外,其他小学,没有几个是个正规中等师范学校毕业的,几乎是清一色的“民转公”。
他们中只有极少数受过专业培训,大部分是凭借自己日积月累的教学经验开展工作的,相当一部分教师教法陈旧、观念落后。
教师队伍整体存在着年龄偏大、知识结构老化、知识面窄的问题。
通过查阅所在乡镇的教师档案资料,发现全镇中小学教师平均年龄47岁,其中,50岁以上占51.8%。
不仅年龄老化,而且学历偏低,知识结构老化,教育观念落后,教学方法陈旧。
六处小学中,市、县级学科带头人、教学能手几乎为零;初中学校,稍有改观。
再加上教师工资仅仅是城市教师工资的一半不到,稍稍有能力的教师都往城市挤,一般的大学毕业生都不愿意到农村去教书,所以农村中小学的教师整体素质低,但是同时人事制度和管理制度又严重制约着师资力量的调整。
另一方面,主要的骨干教师大量流失,大量往城里调。
在农村很多学校,基本没有体音美教师,老师往往是全才全职,什么课程都教,其教学质量可想而知,很多学生到了小学六年级还不如城里的四、五年纪的学生,也就不足为奇了。
面对新形势下的素质教育,面对改革后的义务教育新课程,他们往往显得力不从心。
试想,这样一支队伍担负着中小学教育教学、人才培养和教育改革的繁重而艰巨的任务,谈何容易?
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二、农村义务教育的存在问题
近几年,随着农村经济的发展,农村义务教育状况有了显著改善,取得了一定成就。
但总体来看,农村义务教育发展水平相当落后,甚至可以说问题成堆,尤其是有些地方不根据实际情况,盲目地撤点并校,导致了农村家长的负担增加,学生流失日益严重。
根据调查分析,我们发现农村义务教育存在的问题主要表现在以下几方面:
(一)农村经济落后限制义务教育的发展
实行市场经济以来,稍稍有能力的农民都到城市打工,把孩子带到了城市读书,还留在农村的基本上是老弱病残和文化素质不高的村民,这样的结果只能是导致农村积贫积弱的恶性循环,直接导致学生人数的锐减。
外出打工的农民大大地促进了城市的发展,同时也大大地拉大了城市与农村的差距。
农村的发展需要政府加大投入和政策扶持的力度。
发达国家一般是在工业化十年左右就已经开始反哺农业,我国已经进行了三十多年,反哺农业已经是迫在眉睫的事情了。
当然,这几年国家对于“三农”的问题已经开始高度重视了,然而,仍有不少国家的政策由于种种原因无法落实到位,农村的经济依然严重落后于城市,从根本上限制了义务教育的发展。
(二)教育目标错位导致义务教育停滞不前
农村义务教育的最大问题是教育目标的错位。
长期以来,农村教育按葫芦画圈的照搬城市普通教育的模式,这与农村的实际情况相距甚远,在国家实行高校全国统一招生考试制度下,由于在学校硬件、师资水平和资讯等方面的劣势,农村大学入学率,只有城市学生的十几分之一乃至几十分之一。
自2001年全国大规模的农村中小学布局结构调整开展以来,部分地区,集中力量改善了一批乡镇中心学校的办学条件,使合并后的中心学校实现了一定的规模效益,当地的教师队伍质量与教育教学水平也得以提高。
但是,在全国农村中小学布局调整初见成效的同时,部分地区在调整农村中小学布局的过程中衍生许多新的问题,一些地方政府不能科学、合理、因地制宜地执行调整政策,盲目地撤并和减缩当地农村中小学校。
缺乏充分考虑当地的人口密度、地理交通、农民经济负担等实际情况,让边远、贫困山区学生遭遇求学危机,其家长也陷入困境。
另外,绝大多数的农村学生苦读九年,依然只能回乡务农,因为缺乏生活技能,进城打工没门,搞二三产业无路,只好在家里闲着。
毕业后的农村青年不能很快融入当地的经济活动,造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动。
读完九年义务教育和没有读完,其结果一个样,让学生缺乏学习的动力。
因此,导致当前部分贫困农村儿童辍学流失量增加,农村辍学率反弹。
(三)体制改革造成农村义务教育经费的不足
地方县、乡财政难以承担两次税费改革后的财政责任。
长期以来,国家财政只负担城市义务教育经费,农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。
义务教育投资体制改革后,60%左右的县级财政无力保证义务教育支出,农民的教育负担仍然很重,教育质量难以保证。
税费改革后,取消了农村教育附加费和大部分教育集资,使得农村义务教育经费大为缩减。
在农村地区,教育费附加是补充教师工资不足部分的主要来源,农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。
国家对于义务教育大概是承担9%,省里面承担13%,大头由县里承担。
税费改革造成的经费缺口,只靠地方财政是根本无法填补的,学校公办、民办教师的津贴费和代课教师的工资没有了来源,只好纷纷外出打工。
城乡之间同等教师工资差距一般是在一倍以上,按照市场经济的运行规律,必然是使得好的资源流向城市,进而造成了城市越来越发展、农村越来越困难的马太效应,陷入了农村义务教育发展的恶性循环,直接导致不少农村教师无心任教,从事第二职业。
(四)社会、家庭等因素影响义务教育的发展
教育产业化改革后,每年有大量大学生找不到工作。
最现实的结果就是很多农民不愿意承担这种高昂的教育风险投资,读书无用论开始上升。
20世纪90年代以来,由于乡镇企业调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等因素的影响,农村家庭收入增长甚少,甚至相对还在下降。
家庭收入的减少直接影响农村学生的求学积极性。
很多特困户、贫困户家庭辍学的原因就在于此。
加上农村很多地区观念陈旧,家长文化水平低,没有法制观念,认为孩子上不上学是自己的私事,不知道送适龄子女读书是家长法定的义务。
而某些家长只顾眼前利益,不顾长远利益,让学生辍学早点赚钱,也是一种很普遍的现象。
三、农村义务教育中实施义务教育的对策
“百年大计,教育为本”、“最穷不要穷了孩子的教育”、“一个都不能少”……这些都是中国教育一直喊着的深入民心的口号,这体现了国家对教育的重视。
然而,面对农村义务教育中出现的种种问题,我们该采取怎样的措施,才能实现十八大“均衡发展九年义务教育”的目标呢?
(一)改革教育投入体制,完善教学设施
教育经费来主要源于政府的投入,虽然义务教育现在实行免费政策,从根本上解决了农村学生上学难的问题,但是学校办学依然面临着许多困难。
只有保证农村义务教育持续稳定的投入,才能真正满足农村义务教育的需要。
1.制定教育投入法规
通过制定教育投入法和义务教育投入保障条例等法律法规,明确县、乡镇政府对义务教育投入责任、投入比例和奖励处罚要求:
根据城乡不同的人均GDP和人均实际收入,制定乡镇政府教育经费投入标准,作为县政府对乡镇政府的考核目标。
2.建立经费拨款制度
有关部门要制定各级各类教育的基本的拨款原则与拨款标准,使教育拨款有章可循,同时要完善拨款程序,增加拨款的透明度。
当前,在投资取向和政策选择上,弱化或不实行重点学校教育资源优先配置政策,不使有限的资金、教学设施和素质高的教师流向少数学校,不扩大城乡教育的差距,然后逐步缩小城乡之间的差距。
在现实情况下,要特别增加对乡镇学校、对各级各类村级小学的投入,解决经济落后乡镇义务教育面临的严重的生存危机。
根据农村学校设备薄弱的现状,市教育局每年都拨出专项经费,用于农村学校的理化生实验室,图书室建设,为偏远的农村薄弱学校配备基本的教学仪器设备,教育教学软件,体育器材和图书等。
3.完善工资保障机制
各级政府应该保证县财政对义务教育主渠道投入的畅通,建立和完善农村中小学教职工工资保障机制,从根本上杜绝拖欠教师工资的现象,提高农村教师生活补助,将农村中小学校舍维护、改造和建设所需经费纳入政府经常性预算,并确保农村中小学公用经费。
(二)科学规划学校布局,开展特色教学
农村中小学布局调整规划是国家、地区为农村中小学合理布局而做出的具有全局性、长远性和根本性的谋划与决策,因此,规划的制定和执行必须严肃、准确和科学。
1.科学规划布局,优化学校区域结构
对欠发达地区农村中小学校的布局调整,可按照“立足发展,着眼长远,方便群众,确保安全”的原则进行,不能只停留在撤并几所学校或改建几所学校的基础上,“关、停、并、转”也不能搞一刀切。
学校布局一要结合乡镇建设发展规划进行统筹安排。
2012年1月20日,教育部发布的《教育部2012年工作要点》中,关于学校布局调整的用词变得谨慎,即“审慎推进义务教育学校布局调整,坚持办好必要的村小和教学点”。
当前我国正处于人口变动的时期,人口增长的速度和城乡人口分布较以往有很大的不同,因此,准确预测学龄人口变动趋势是科学制定农村中小学布局调整规划的前提。
学校的裁撤、合并,既要考虑到区域内的人口数量、人口结构、经济条件、地理环境,也要考虑到地方的文化特点、民族状况、人口流动和产业结构等问题,不能搞一刀切,必须进行科学研究、科学规划、科学决策,避免盲目、草率和非理性的调整行为。
2.根据农村实际,开发特色校本课程
农村的素质教育盲目跟从城市的素质教育模式是不符合农村的实际需要的,对于大部分不能升学的农村学生来说也是缺乏吸引力的。
开发具有地方特色的校本课程,是开展农村素质教育的重点内容之一。
我国幅员辽阔,地区差异性很大,统一的义务教育教材很难体现地方特色。
将具有地方特色的教育内容融入到职业技术课程中去,既有利于本士文化的发扬,又能提高农村毕业生的职业技能,从而激发学生学习兴趣,让学生学有所得,学有所成,有效地降低学生辍学率。
(三)加强教师队伍建设,提高教师待遇
教师永远是教育活动中最积极的因素。
针对农村教师队伍不稳定、教师素质低,必须缩小校际间的差距,促进区域内教育均衡发展,必须着重抓好师资队伍管理和建设,实现区域师资配置的均衡。
并着力提高农村教师的思想觉悟,使农村教师安教乐教。
1.增加农村教师编制
2012年12月,教育部等五部委印发了《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》中指出“探索建立吸引高校毕业生到村小、教学点任教的新机制”、“逐步实行城乡统一的中小学编制标准”、“严禁任何部门和单位以任何理由任何形式占用或变相占用农村中小学教职工编制”。
在农村中小学教师编制配备上,充分考虑农村学校分布广、班额小等情况,适当给予政策倾斜,增加教师编制。
2.实施教师岗位津贴
安排一定专项经费,补贴山区和贫困地区教师,提高这些地区学校教师待遇,鼓励教师扎根农村。
在职称评定上,为鼓励优秀教师到条件艰苦的学校任教,同样条件下应优先考虑其职称晋级。
为切实促进义务教育均衡发展,鼓励和吸引优秀人才到山区和农村中小学校任教,稳定山区和农村骨干教师队伍,广东省财政厅、教育厅、人力资源社会保障厅近日联合出台的《广东省山区和农村边远地区义务教育学校教师岗位津贴实施方案》,从2013年1月1日起广东省各县(市、区)应按照不低于人均每月500元的标准确定本地山区、农村边远地区义务教育学校教师岗位津贴,按月发放。
广东建立山区和农村边远地区义务教育学校教师岗位津贴制度,符合条件的教师可获得人均不低于500元的岗位津贴。
建立促进义务教育均衡发展的中小学教师岗位津贴制度,将进一步鼓励和吸引优秀人才到山区、农村边远地区长期从教、终身从教,稳定山区、农村边远地区骨干教师队伍,促进山区、农村边远地区学校教师整体素质提高。
3.清理整顿教师队伍
中小学教育管理必须把提高教学质量作为工作的中心,必须下大力气清理整顿农村中小学教师队伍。
首先是对于不能胜任教师职业的要分离出去,同时严把教师进入关,招考教师应考查参考人员的实际教育教学操作能力为主,而不能只停留在书面的理论考查上;其次是努力提高教师业务水平。
教师的质量直接决定了教学质量,加强师德建设,使教师热爱教师这个职业,关心热爱学生;再次是建立激励机制,增加教师提高业务素质的外在压力和内在动力;最后是为教师提供培训、进修的机会,让他们接触最新的教育思想和先进的教学方法;建立教师交流制度。
坚持“走出去,请进来”。
各地教育部门可以组织城市的优秀教师到农村学校去上观摩课、优质课,这样可以把先进的经验、方法、思想和观念带到农村,达到资源共享。
也可以引导农村学校和城市学校结对子,在互帮互学中使学生增长知识,扩大视野。
(四)采取积极有效措施,防止学生流失
义务教育对个体的成才发展和社会的稳定与进步具有重要的意义,但令人担忧的是,随着社会经济的展,义务教育阶段中小学生流失反弹迹象明显,大量初中未毕业的学生流失到社会,直接阻碍了九年义务教育的实施,影响了农民素质的普遍提高和农村社会的长远发展,阻碍了整个社会的发展后劲。
并且,“早流”的青少年群体缺少抗体和抗病能力,很容易被社会上不良习气等“病毒”感染,给社会增加不安定因素,成为社会的一大隐患。
控制农村初中生流失,必须有党和政府的支持,有社会各界的大力配合,统一认识多管齐下,进行综合治理。
通过全社会的广泛参与和共同努力,为青少年的健康成长营造一个有利的社会环境。
1.创造良好教学环境
增加硬件和软件的投入,使仪器设备、教学场所等学校硬件设施和教师素质等软件配置跟上时代发展的步伐,才能对学生产生求知的诱惑,增强其学习的兴趣和动力;优化课程设置,尽量开设一些切合学生实际的课程,让更多学生能发现自身的特长,而不至于在学校当中找不到自己学下去的理由。
2.建立依法保障机制
实行“控制学生辍学四书制”,即学生入学前向家长送达由乡(镇)政府盖章的《义务教育通知书》;学生入学时由乡(镇)政府与学生家长或监护人签订《保学合同书》;学生辍学时向家长送达由乡(镇)政府盖章的《限期复学通知书》;家长不送学生返校时送达《处罚决定书》。
3.建立控制辍学奖惩机制
凡是农村初中辍学率超过规定范围的,教育工作评先选优时将实行一票否决。
由于政府行为不到位,产生大面积辍学的,要追究政府主要领导和分管领导的责任;由于学校管理混乱,导致辍学率明显上升的,要追究当地教育行政部门领导和学校主要领导的责任;由于歧视、侮辱、体罚学生,造成学生辍学的,要追究学校领导和当事教师的责任。
4.完善学籍管理机制
加强对九年义务教育阶段的学籍管理,建立健全学籍管理的两级报表制和辍学学生情况报告制度,认真履行学生转出转入休学手续,防止学生辍学。
建立小学升初中交接制度。
避免小学升初中过程中出现学生辍学现象,保证初中的入学率。
要认真贯彻落实省、市教育行政部门学籍管理的各项规章制度,保证学籍管理的严肃性。
总之,我们必须正视义务教育在经费、学校布局调整教师、教师队伍建设、学生高辍学率等方面存在的问题,全面贯彻落实科学发展观,进一步解放思想、提高认识,寻求解决问题的办法,以确保农村义务教育持续健康发展,推动经济社会又好又快发展,为完成十八大提出的教育事业科学发展的战略性目标而努力奋斗!
(1)《积极推进义务教育均衡发展进一步促进教育公平与公正—教育部出台进一步推动义务教育均衡发展的指导意见》,石油教育2005年03期,第94页
(2)张军凤,王银飞,《平等配置义务教育经费——兼谈“以县为主”的农村义务教育经费投入体制》,基础教育参考2005年01期第33~34页
(3)纪晗编著:
《税费改革对农村义务教育的影响》,财会月刊2005年10期31~32页
(4)杨华祥,张玉,《武汉市农村教育问题分析》,《武汉经济社会形式分析与预测》,武汉出版社2005年3月第1版,第382页至394页
纪晗,《税费改革对农村义务教育的影响》,财会月刊2005年10期
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