《公共管理学》复习题.docx
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《公共管理学》复习题
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《公共管理学》复习题
一、如何理解现代公共管理者的角色和知能?
公共管理者是受国家和公民的委托,行使公权利,负责运用资源及指挥公务人员,达成政府施政目标的人。
在现代民主国家,公共管理者是经法定程序进入政府,担任政府公职,行使公权利,并从事公务管理的公职人员。
广义的公共管理者包括民选的与任命的两大类,而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。
按职务等级可分为高级、中级和基层公共管理者。
现代公共管理者应扮演以下角色:
(1)执行与捍卫宪法的角色。
公共管理者在就职时已宣誓要护宪和行宪,行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系,终极目标是增加机会,促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。
这是公共管理者的天职。
(2)人民受托者的角色。
公共管理者受人民的委托,在治理过程中扮演正当与重要的角色,不能屈服于强烈短视的压力,应考虑长远的全民利益。
不惧强权,更不能妄自菲薄,应以追求公共利益为职责。
(3)贤明少数的角色。
要能做到众人皆醉我独醒,不可人云亦云;要扮演贤明的少数,而不是随波逐流追求时尚的“喧嚣的多数”或“有权的少数”。
(4)平衡轮的角色。
要肩负专业责任,也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志,以合法权力和专业判断在治理过程中的各种势力中,扮演平衡轮的角色。
(5)分析者和教育者的角色。
能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定,为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。
总之,公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色,而不能将自己混同于一般的管理者。
公共管理者必须具备技能主要有:
(1)技术性技能;
(2)人际关系技能。
(3)概念化技能。
是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。
(4)诊断技能。
是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力,也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
(5)沟通技能。
是指管理者具有收集和发送信息的能力,能通过书写、口头与肢体语言的媒介,有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度,亦能较快、正确地解读他人的信息,从而了解他人的想法、感受与态度。
总之,一个成功的公共管理者必须具备以上五个方面的管理技能。
但是,不同层次的管理者,在基本技能的要求方面可能存在差异。
二、如何看待政府失灵?
目前治理工具的替代?
政府失灵,是指由于政府机制存在的本质上的缺失,而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
不完全市场和不充分信息问题,无论是在公共部门,还是私人部门,都是相同的,也是相当普遍的,加之其他方面的原因,“政府失灵”也是普遍存在的一个事实。
典型的政府失灵的类型及其原因:
(1)成本和收益分离:
过剩和成本提高。
市场无论怎样不完善,都与生产成本的活动相联系。
政府活动因为缺乏任何价格的指引,便割裂了这种联系,使得政府产生的价值同生产它的成本割裂,也就意味着资源错误配置的程度增加。
因此,无论公共政策采取何种形式(管制、直接提供),政府活动的一个趋势是明显的多余的成本,从而导致社会资源的浪费。
这一方面,不完全信息的作用是十分明显的,另外,政府预算也会利益集团的游说造成生产过剩和重复投资。
(2)政策制定的复杂性和低质的政策。
由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素,以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在,使得政府的公共政策并不能反映公共的利益,也不符合有效率的资源配置。
(3)内部性问题。
市场失灵的核心是外部性,政府失灵的核心是内部性。
具体表现:
预算增长;大机构规模,追求工作人员数量的扩张,追求“高技术”;控制信息使之转化为有价值的产品或权力。
(4)政府组织的低效率。
政府是名副其实的自然性垄断者,由于缺乏竞争,政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力,政府官员亦缺乏企业管理的理念,没有降低成本的动力,也没有较好的激励机制,从而导致经营的低效率。
(5)另一种分配的不公平。
政府作为一个拥有强制力进行分配的组织,是优势也是缺陷。
(6)寻租。
寻租是指某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动,或者追求非生产性利润的活动。
(7)政策执行的无效率。
部门利益的存在使得部门可能出现“损公肥私”的情况;地方利益的驱动使地方政府作出与政策目标相反的选择;因委托-代理关系而导致的“逆向选择”和“道德风险”;沉淀成本。
(8)所有制残缺。
所有权的残缺可以理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利束中的一些私有权的删除。
国家干预管制是造成产权残缺的根源,管制导致所有权的残缺,所有者的残缺程度与管制的程度成正比。
治理工具,又称为政策工具或政府工具,是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制。
政策工具是政府治理的核心,没有政策工具,便无法实现政府的目标。
当代政府治理工具的分类。
史耐德和英格把政策工具分为:
权威、诱因、能力建设、象征劝勉和学习。
莫舍把政策工具分为:
经费工具(罚金、财政补助等)和非经费工具(公开表扬、责令停工等)。
总体而言,对于公共物品和服务的提供,不论是由公共部门还是私部门,其方式有十种:
(1)政府部门直接提供;
(2)委托政府其他部门提供;(3)契约外包;(4)经营特许权;(5)补助;(6)抵用券;(7)市场供给;(8)志愿服务;(9)自我协助;(10)政府贩售特定服务。
学者林德和彼特斯认为,政府治理的工具主要有:
(1)命令条款;
(2)财政补助;(3)管制规定;(4)征税;(5)劝诫;(6)权威;(7)契约。
政策工具的选择是十分复杂的事情,总的趋势是,更加强调公共服务的民营化和市场机制,强调非营利组织提供公共服务,强调放松管制等。
三、公共政策问题构建的重要性(途径)?
公共政策问题的特性:
互赖性;主观性;人为性;动态性。
公共政策问题构建的重要性。
公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题。
结构不良的政策问题,实际上无法加以解决,充其量只能认定出其真正的性质。
当我们认定政策问题时,我们所感受到的政策情境必须符合人类的认知与感受,我们所搜索到的问题特征也必须与实际问题的性质相符合。
如果发生认定错误的现象,将是相当可怕的,此为第三类型错误。
事实上,统计学家在从事假设检定的工作时容易犯第一与第二类型错误。
但第三类型错误乃是政策分析与规划过程中相当致命的错误。
因此,在构建公共政策问题时,必须尽量避免陷入此种错误,同时,也反映出构建公共政策的重要性。
公共政策问题构建途径。
问题构建的程序:
(1)以“问题感知”体悟“问题情境”。
(2)以“问题搜索”认定“后设问题”。
(3)以“问题界定”发现“实质问题”。
(4)以“问题陈设”建立“形式问题”。
在前两个阶段中,所运用的方法着重于主观的研究方法或诠释的理解法,思考问题的理性则是政治与社会理性;后两个阶段中,所运用的方法则注重于客观的研究方法或量化的分析方法,思考问题的理性则是经济与技术理性。
四、阐述公共领导的几个重要理论。
(一)领导方式理论。
1.以领导者对权力运用的方式为标准,领导方式可分为:
(1)独裁式的领导。
独裁式的领导又称为专制的领导,是一种传统的领导方式,这种领导完全依赖手中的权力与威势强迫部属服从,其效果是短暂的,因为人员在高压强制下工作,心中必然会充满愤懑,只要有机会他们就会松懈下来,所谓怠工是在这种领导方式下常有的现象。
独裁式的领导方式的主要特征:
①以权力威胁为基础,不以人格感召为手段;
②所有的政策、制度皆由领导者自己决定,部属只能奉命行事,没有参与和提供意见的机会或权利;
③以事为中心,追求生产成果而忽视员工的情绪与利益;
④采取严密的监督,时时刻刻鞭策员工服从;
⑤不以客观之事实作为根据,常以主观批评或决定员工的工作效率;
⑥员工对领导者所指示的命令不能加以怀疑,即使命令的“可行性”有问题,也只有硬着头皮去干。
(2)放任式的领导。
放任式的领导就是主管放弃其领导任务,一切听其自然,任由部属自行处理业务,很少主动去给予指导,除非部属前来请示,否则不表示任何意见,平时与员工接触很少,上下隔阂很深,彼此冷漠,感情淡薄,可以说这是一种最差的领导方式。
放任式的领导方式的主要特征:
①领导着对机关的工作不加过问,完全交由部属自行处理;
②领导者豪不关心部属,也不关心工作;
③领导者与员工的关系疏远;
④领导对的奖惩完全是被动的、刻板的,丝毫不能激发员工的工作情绪。
放任式的领导方式最大的缺点:
①主管人员对部下的工作没有适当的指挥监督,工作人员均凭自己的意见各自为政,工作缺乏统一的标准,容易形成纠纷,导致管理的混乱;
②主管人员对下属没有正确的领导,人员的思想与行动非常不一致,大家无法形成牢固的团体意识,组织如同一盘散沙,精神涣散,情绪低落,随时有瓦解的可能。
(3)民主式的领导。
民主式的领导对部属使用鼓励和引导的方式,让大家参与工作的决定并了解如何去工作,部属的工作潜力可以得到充分的发挥。
这种领导方式被认为是一种较为理想的领导方式。
民主式的领导方式的主要特征:
①机关的决策制定由大家共同参与决定,领导者只是处于决策过程中的最后一步而已;
②决策制定以后,如果部属发现有不妥或行不通之处,可以直接请求修正;
③决策实行的结果,凡有功之处,首长与员工共同分享工作成果;如有过失,则行政首长先行检讨,然后再去寻求造成过错的原因;
④对部属的奖惩是根据客观的事实及公平的标准来决定的;
⑤领导者与部属充分合作,水乳交融,没有心理上的距离感;
⑥对部属作政策性的指导,有关工作细节则放手让部属自行处理;
⑦关心部属的生活及需要,尊重部属的人格。
2.以领导者的作风与态度为标准,领导方式可分为:
(1)以人员为中心的领导。
把部属看得十分重要,不仅顾及他们的生活,而且让他们参与机关的决策。
主要特征:
①领导关心部属的生活。
如个人情况、家庭状况、工作是否满意等。
②部属被授予应有的权责,在其职责范围内,领导者不随便加以干预;
③经常与员工举行会议,交换意见,听取部下的工作报告及存在的问题;
④以善意的态度为部下提供指示;
⑤运用激励法则以满足部下的需要;
⑥信任部属。
(2)以工作为中心的领导。
把工作效率看得十分重要,认为工作第一,从不设身处地地为部属设想或考虑,只根据部属的工作表现来考核和评价。
主要特征:
①领导者只注重工作的进程,不关心部属;
②工作人员的优劣,完全取决于他们的工作效率;
③领导与部属之间只有工作上的来往,没有其他任何的感情交流;
④对部属采取严格的监督,动辄惩罚部属。
(二)权变领导理论。
权变领导理论,主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素,因此领导者在从事领导行为的选择与运用时,必须对各种环境因素加以考虑。
最具代表性的权变领导理论主要有:
1.艾凡雪维奇的情境因素说。
艾凡雪维奇等人在所著《组织行为与绩效》一书中,认为领导者在选择与运用领导行为时,应注意四项情境因素:
(1)管理者的特性。
包括:
人格特质、需要与动机、过去经验与强化。
(2)部属特性。
包括:
人格特质、需要与动机、过去经验与强化。
(3)团体因素。
包括:
团体发展、团体结构、团体工作。
(4)组织因素。
包括:
权力基础、规则与政策、专业主义、时间。
艾氏的情境因素说,使人们认识到领导行为是领导者、部属及情境等因素交互影响而形成的,是极端复杂的过程,不同的情境因素将产生不同的领导行为与领导形态,因此领导行为的选择运用,应对各种情境因素加以审慎的考虑,只有这样才可能产生良好的效果,而且,从艾氏的情境理论也可使我们了解到,领导行为最重要之处就在于适应情境,配合情境因素以发挥领导效能。
2.费德勒的权变领导理论。
首先由美国伊利诺伊大学的费德勒在1951年提出。
这一理论的基础是认为领导者对其所领导的群体,若欲完成高度的工作成果,应随领导者本身的需要结构,以及在特定情境下的控制及影响程度而权变。
费德勒的权变领导理论认为,影响领导形态的情境因素主要有:
职位权力、工作结构和领导者与部属关系。
这三种情境因素决定了领导者对部属行为的影响力,亦即决定领导情境对领导者有利的程度。
3.豪斯的途径目标理论。
豪斯的途径目标理论,基本上是根据佛洛姆的期望理论引申而来。
期望理论的主要观点是:
激励受个人达成任务的努力程度与欲望的影响。
豪斯的途径目标理论的基本命题是:
(1)领导者的功能是一辅助功能,亦即领导行为应能为部属所接受,并使部属认为领导是员工满足的来源,同时亦为员工将来获取满足的工具;
(2)领导行为对部属士气的激励,其影响力是由情境所决定,此情境包括部属的特性与工作环境的特性。
领导行为应以下列四种行为为架构:
工具行为、支持行为、参与行为和成就导向行为。
途径目标理论认为上述四种领导行为,可由同一领导者依情境的不同而选择采行,而对于情境因素的考虑,主要包括三类:
部属的特性(部属本身的能力、需要、动机等)、工作环境的特性(部属的工作、工作团体)和组织因素(规则、政策与程序对部属工作约束的程度,高压或紧急情况,高度稳定的情境)。
豪斯的途径目标理论所提出的领导行为较为弹性,依情境因素的不同而选择适当的行为,各种领导行为在不同情境下均应予以考虑,只是其运用程度有所不同。
(三)转换型领导理论。
1.转换型领导理论的含义和渊源。
伯恩斯1978年在其所著《领导》一书中,最先提出“转换型领导”。
他认为:
领导是一种领导者与部属之间相互影响关系的演进过程,通过这一历程领导者与部属的工作动机和合作道德得以提升,通过人际关系互动得以促进组织社会系统的改变,组织体制的变革。
之所以称为“转换型”领导的原因,是由于伯恩斯将领导的研究焦点放在如何通过领导的作用来转变组织原有的价值观念、人际关系、组织文化和行为模式。
其后,贝斯补充说明这种转换过程的三个重点:
(1)领导者在不同的情境中运用不同的领导形态时,应本着个人良知,确实明了各种领导行为的价值意义和可能结果;
(2)领导者应以超越私利的心情,为谋求组织更大的利益来努力;
(3)从这种利他的实践过程中,赋予部属更宽广的自主权力与自我发展空间,以促进自我的实现。
转换型领导理论源自魅力领导理论和交易领导理论。
而交易领导理论又可追溯到巴纳德的贡献满足平衡理论。
转换型领导理论的基础虽然源自于交易领导理论,但其所谓的交易并非物质金钱或是职务升迁,而是基于价值观念的认同,人与人之间对于信任、尊重、承诺等所为之情感性的交易,是一种由内而外所产生的领导关系。
相对来说,在组织变革或组织文化转换的活动上,转换型领导的运作比较近似于魅力领导。
2.转换型领导的构成要素。
主要有四个要素:
(1)个别关怀。
表现在:
发展取向、亲和取向和辅导取向。
(2)动机的启发与精神感召。
(3)才智的激发。
(4)相互的影响关系。
3.转换型领导者的特质。
转换型领导是组织活动的中心,也是组织图存变革的发动机,其应具有的领导特质:
(1)创造前瞻愿景。
(2)启发自觉意识。
(3)了解人性需求。
(4)鼓舞学习动机。
(5)树立个人价值。
(6)乐于工作。
五、公务人力资源管理发展的趋势(联系实际)?
管理和环境之间存在共生和依存的关系。
自1980年以后,公务人力资源管理也呈现出了新的特点和趋势,主要有:
1.知识工作者的兴起以及政府职业化。
随着知识经济和信息社会的来临,政府管理复杂性的增加,政府管理对大量信息的需求,政府管理日趋技术化和专门化,政府管理对专门性人才的需要更加强烈,这一切均导致了知识工作者的兴起。
2.从消极的控制转为积极的管理。
传统的公务人力资源管理,是一种以控制为导向的消极的管理,基本特点在于:
强调效率价值的优先性;强调公务员的工具角色;强调严格的规划和程序;重视监督和控制;强调集中性的管理等。
现代公务人力资源管理更具积极性,与传统的控制导向不同,新的公务人力资源管理强调“授能”,即授权赋能。
主要特征有:
对公务人员达成行政绩效和服务品质的高度期望和高度信心;开放参与决策的机会;提供行政人员发展自主性的机会;设立具有意义与具有激励力量的目标;发展组织的共同愿景;发展并维持组织成员之间信赖、开放的沟通;信息的开放与透明;公务人员的权益保障;强调相互的利益;人事制度的公正性。
3.公务人力资源发展的重视和强调。
面对知识经济和信息社会的到来,面对新知识和新技术的挑战,越来越多的组织认识到公务人力资源发展―即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能―的重要性。
更为重要的是,由于公共组织管理者和公务人员面临的是一个快速变迁的社会,过去被动式的学习已经无法适应时代的要求,具备新的学习能力是公务人力资源发展的核心。
未来学家约翰?
奈斯比特等人亦认为,未来组织的人力资源发展将强调如何学习,学习如何思考,学习如何创造,并向终身学习发展。
4.人力资源管理与新型组织的整合。
在信息技术的冲击下,传统的金字塔形的组织机构正在让位于新信息社会更合乎需要的组织机构。
为适应环境的变化,提高效率、符合创新的要求、发挥公务人力的专业才能、有效运用科学技术、组织的弹性化、灵活化、临时性扩大授权已成为必然趋势。
新型组织机构强调一种更能发挥公务人员能力和潜能、而不是抑制创新与活力的组织。
5.公务人力资源管理的电子化。
信息和网络技术在公务人员管理中的应用已成为一个最显著的特征,人力资源管理的电子化和网络化,可以增加效率,节约成本;有利于人力资源战略和政策制定;有利于加强人员之间的沟通与联系;有利于实现参与管理。
6.政府人力精简与小而能的政府。
政府组织规模的庞大,乃是过去时代各国政府的一个普遍现象,主要原因在于政府功能的扩张、社会的发达、政务的增繁以及政府自身的内在扩张。
而政府的扩张反过来导致财政赤字、绩效低下、成本扩张。
因此,自1990年以后,各国的文官改革,莫不把人力精简和紧缩管理作为主要措施。
随着“小政府”观念的深入人心,人力精简将继续成为公务人力资源管理的一个基本趋势。
7.绩效管理的强调与重视。
如今,无论公组织、私组织,绩效管理成为一个最热门的话题。
组织的成功与否,视人力资源有效运用的有效程度而定。
8.公务伦理责任的强调和重视。
近几十年来,越来越多的公职人员的不道德行为(如腐败)导致了政府威信的下降,导致公民对政府官员产生“信任赤字”,严重者甚至影响到政府的合法性问题,在此背景下,通过强调公务人员的伦理责任而重振政府的威信,就成为公务人力资源管理的一个显著特征和趋势。
可以肯定,如何维持公务人员伦理的生活及行为,是公务人力资源管理的最大挑战之一。
六、非营利组织在现代社会的作用及其发展途径?
非营利组织是指组织设立的目的不在于获取利润,且净盈余不得分配,由自愿人员组成的,实现自我管理的,具有独立、公共和民间性质的组织或团体。
在传统上,非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和生活服务等方面。
随着非营利组织的不断发展,其功能和影响不断扩大,在公共问题的解决和公共服务的提供方面,发挥了重要作用。
在公共服务方面,非营利组织发挥的主要功能有:
(1)发展公共政策。
非营利组织在直接参与社会事务的处理过程中,能够发现许多公共问题。
同时,非营利组织通过广泛运用影响力,如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表,影响大众传媒,影响政府决策等。
对于长期的政策,通过持续的分析研究,为政府决策制定和决策提供意见和建议。
(2)监督市场。
在政府无法充分发挥功能的领域,非营利组织可以扮演市场超然的监督者的角色,如消费者权益保护。
(3)监督政府。
虽然政府组织有防止弊端的机制,但仍不能完全保证公正无私。
非营利组织可以不断地提醒政府与公民,使政府和公民尽到其责任,更关心公共事务。
(4)直接提供公共服务。
对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能,非营利组织可以弥补其不足,尤其是在社会服务、文化教育、医疗卫生、社区发展、社会互动等方面发挥极大的功能。
(5)维护良好的社会价值。
非营利组织对公共服务的奉献精神,对人、自然、社会的关怀与关爱,对平等权利的重视,对参与的重视等,均体现了民主社会的基本价值,它们通过自己的行为,倡导和维护着社会正面的价值观。
(6)促进积极的公民精神和扩大社会参与。
非营利组织所倡导的是积极的公民精神,强调公民应积极主动地介入公共事务;对社会应有仁德与爱心,对社会要承担个人的道德责任;要有利他主义的精神。
这种精神代表的是民主社会最重要的精神。
更重要的是,非营利组织为公民参与公共事务提供了重要的途径,也为培养积极的公民精神提供了场所。
非营利组织的发展途径。
加强与公共管理(政府)的互动,发展合作伙伴关系,通过两者的合作,提高公共服务提供的效率和质量。
非营利组织的发展还需要得到政府部门的扶助和管理。
克服自身在提供公共服务方面的限制,尤其要正确处理发展过程中可能遇到的五种困境:
任务困境、财务困境、权力困境、效能困境和治理困境。
七、如何理解企业化政府?
试对之进行评价。
企业化政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成,能够运用各种创新的策略,使原本僵化的官僚体制恢复活力,并有效运用资源提高政府的效率。
简言之,凡是能够运用创新策略,有效运用资源,实现高绩效的政府即为企业型政府。
企业型政府,并不是要将政府变为企业,像企业那样运作,而是认为政府必须在市场导向的观念下,引进竞争机制,运用创新策略。
企业型政府的基本特征:
(1)重视成本效益关系。
(2)强调顾客导向。
(3)强调市场机制。
(4)授予权能。
(5)创新与改革。
企业型政府的最大特征在于运用各种创新策略达到公共目标。
企业型政府的确为当代世界的政府再造提出了新的思维,主要有奥斯本和盖普勒提出的政府再造的十项策略(导航性的政府、竞争性的政府、任务导向的政府、结果导向的政府、顾客导向的政府、有企业心的政府、分权化的政府、属于社区的政府、预防性的政府和市场导向的政府)以及“五C策略”(核心策略、影响策略、顾客策略、控制策略和文化策略)。
然而,许多学者对企业型政府的限制,也提出了不少有价值的反思。
主要有:
贝龙和戈尔提出的四种反思。
认为在企业型政府理念中,存在着企业自主性与民主责任性的冲突;公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突;企业秘密性与民主开放性之间的冲突;企业风险承担与民主的公共财物处置责任之间的冲突。
凯顿认为,由于对政治与制度环境的忽视,企业型政府将使改革推动者产生错误假定:
将改革管理视为单独功能,而忽略其中包含的政治问题;认为企业之成功经验是好的经验;以大致的营利观点评价行政绩效,将忽视其可能对社会环境造成的破坏。
泰瑞提出企业型政府的三项限制。
第一,公共企业家偏好问题;第二,公共企业家崇尚变革与创新,然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展;第三,改革企业家有反传统的倾向,轻视存在了好几个世纪的价值与信仰。
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