我国内地与澳门公务员绩效考核制度比较.docx
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我国内地与澳门公务员绩效考核制度比较
我国内地与澳门公务员绩效考核制度比较
摘要:
绩效评核是政府公务员绩效管理的重要环节和手段"与内地相比,澳门公务员绩效考核的法律依据
比较充分!
考核程序比较完备!
对考核结果不满的救济机制比较健全,并且已经构建了一套比较科学合理的绩
效考核量化测评指标体系,其在绩效考核方面的制度建设以及实践值得内地借鉴"
关键词:
中国内地;中国澳门;公务员;绩效考核制度;比较
绩效考核制度是公务员制度的一项重要内容,
是加强公务员的科学化管理的有效措施,是提高
政府工作效率的中心环节"随着我国公务员制度
的构建与完善,内地公务员考核取得了一定的效
果,但同时也暴露出不少问题,表现为考核标准
过于笼统!
考核等次偏少!
考核程序不规范!
考
核方法上偏于定性!
考核形式上忽视平时考核!
考核结果兑现难"[1]94-97与内地相比,澳门公务员
绩效考核的法律依据比较充分!
考核程序比较完
备!
对考核结果不满的救济机制比较健全,并且
已经构建了一套比较科学合理的绩效考核量化测
评指标体系,其在绩效考核方面的制度建设以及
实践值得我们借鉴"
一!
内地与澳门公务员绩效考核制度的比较
(一)考核的目的与原则"
内地公务员的考核是/为了正确评价国家公
务员的德才表现和工作实绩,为公务员的奖惩!
培训!
辞退以及调整职务!
级别和工资提供依
据0[2]"与内地公务员考核一样,澳门公务员考核
也把考核作为公务员奖惩!
培训!
辞退以及调整
职务!
级别和工资的依据,但澳门公务员更加强
调通过考核来/激励工作人员;改善工作人员的
工作表现;促进上下沟通;改善人力资源综合管
理;提倡优质服务0[3]"其考核公务员工作表现的
首要目的是评价公务员个人的工作表现,以便使
公务员的工作表现得以改善,从而使部门取得最
佳成果"
内地公务员考核的原则为:
客观公正的原则!
领导与群众相结合的原则以及平时与定期考核相
结合的原则"[2]澳门公务员考核的一般原则为:
公
正!
平等!
无私和具适当说明理由的原则;综合
考虑相关因素评核的原则;持续动态评核的原则;
自我评核原则;评核咨询委员会介入原则;司法
上诉的原则"[3]其中,内地和澳门公务员考核都强
调考核的客观性与公正性,综合考虑各方面的意
见,以及要把平时考核与定期考核结合起来,进
行持续动态的考核"但澳门公务员考核更加注重
对考核结果不满的救济,其/评核咨询委员会介
入原则0和/司法上诉原则0的确立为公务员的
考核提供了有力的救济机制"
(二)考核的法律依据"
我国内地公务员考核的主要法律依据是5公
务员法6和5国家公务员考核暂行规定6"其中,
新颁布实施的5公务员法6中的第五章/考核0
(第33)37条)分别对考核的内容!
方法!
程序!
结果以及结果的使用作出了原则性的规定"而由
国家人事部颁布的5国家公务员考核暂行规定6
则进一步明确了公务员考核的内容和标准!
方法
和程序!
结果的使用以及考核的机构等"由于
5国家公务员考核暂行规定6颁布的时间比5公
务员法6早,根据下位法服从于上位法的原则,
5国家公务员考核暂行规定6中与5公务员法6
规定不一致的地方,以5公务员法6为准"
相对于内地而言,澳门政府比较注重公务员
考核相关法律制度的构建与完善,围绕着考核制
度颁布了一系列配套的法规"5澳门特别行政区公
共行政人员工作表现评核制度6是澳门公务员考
核的制度依据"5澳门特别行政区公共行政人员工
作表现评核制度6受以下法规规范:
5公共行政工
作人员工作表现评核原则6!
5公共行政工作人员
的工作表现评核一般制度6!
5评核咨询委员会的
设立!
组成及运作规则6!
5在公共行政人员的工
作表现评核程序中使用的评分表及自我评核表的
各种格式6"
(三)考核的指标和内容"
内地公务员考核的内容主要有德!
能!
勤!
绩!
廉五个方面,重点考核工作实绩"[4]其中,
/德0指政治!
思想和道德品质的表现;/能0指
业务知识和工作能力;/勤0指工作态度和勤奋敬
业的表现;/绩0指工作的数量!
质量!
效益和贡
献;/廉0指廉洁自律的情况"但5公务员法6
与5国家公务员考核暂行规定6只是对考核的内
容作出原则性的规定,各地没有针对不同部门!
不同岗位!
不同职务的性质与特点,分别制定相
应的考核指标,而是统一套用德!
能!
勤!
绩!
廉五个笼统的指标去考核所有的公务员"
澳门公务员考核的主要内容是工作表现,工
作表现评核强调评核的重点是公务员的工作表现
和担任职务时的行为是否恰当,而不是公务员的
个性或品格"澳门公务员考核的指标一共有15
项,其中包括适用于所有公务员的7项必须考核
指标:
工作成效!
责任感!
不断改善工作!
适应
性及灵活性!
工作上的人际关系!
在工作岗位的
勤勉态度!
工作时间的管理;还包括按照所执行
职务的性质可以从中挑选来进行评核的8个项目,
分别为主动性及自主能力!
革新及创造力!
资源
管理!
团队工作!
与公众的关系!
团队的领导及
管理!
协商及决策!
工作上的使命感"[5]与内地相
比,澳门公务员考核更能体现分类考核的原则"
(四)考核的标准"
由于5公务员法6!
5国家公务员考核暂行规
定6以及各个地方制定的公务员考核办法都没有
对公务员的考核指标进行明确的规定,因此也相
应地没有具体考核标准的规定"有的政府机构虽
然制定了考核标准,但标准也制定得比较笼统含
糊,缺乏可操作性"
澳门公务员评核制度对不同职务的人员都制
定了相应的工作表现评分指引,评分指引为每一
个评核指标都设置了详细的!
具有可操作性的衡
量等级标准"例如,/在工作岗位的勤谨态度0指
标上的五个衡量等级的标准分别为/经常不合理
缺勤;不遵守办公时间"经常迟到,且无合理解
释0(1分)!
/间中有不合理缺勤;亦有不遵守办
公时间的情况0(2分)!
/很少缺勤;如有迟到情
况的发生,则会致力使部门的工作不受影响0(3
分)!
/在极例外的情况下方缺勤;总会设法消除
可能引致的不便;从不在可能影响部门正常运作
的情况下迟到0(4分)!
/从不缺勤;总会严格遵
守办公时间;在有需要的情况下,即使超出每周
的既定工作时数,亦乐意工作0(5分),其标准
之间的区分度比较明显,可操作性相对比较强"
(五)考核的方法"
内地公务员考核强调/注重实效,简便易行,
宜于操作,防止繁琐0[2],考核方法分为平时考核
和定期考核,定期考核以平时考核为基础[4]"5公
务员法6将5国家公务员暂行条例6中的/年度
考核0改为/定期考核0,增加了政府部门考核
频率的自主性"但实践中基本上还是停留在每年
一次的年终考核上"
澳门公务员考核采取多样化的考核方式体系:
(1)自我评核与上司评核相结合;
(2)自上而下
的评核与自下而上的评核相结合;(3)平时评核
与年度评核相结合"
(六)考核的程序"
内地公务员中,领导成员与非领导成员的考
核程序是不同的,其中,/对非领导成员公务员的
定期考核采取年度考核的方式,先由个人按照职
位职责和有关要求进行总结,主管领导在听取群
众意见后,提出考核等次建议,由本机关负责人
或者授权的考核委员会确定考核等次0,而/对领
导成员的定期考核,由主管机关按照有关规定办
理0"[4]
相对而言,澳门公务员考核的程序规定更加
严密和细致"其基本程序如下:
(1)指定评核人,
即以批示的形式指定被评核人的直属上级或职务
主管为评核人"
(2)评核人会议,即有关部门的
评核人举行联合会议,以确定在评核程序中所采
取的准则及统一相关步骤"(3)评核会议"评核
人与被评核人每年共举行三次评核会议"第一次
评核会议是在年初举行,其目的在于说明被评核
人所属附属单位应贯彻的目标!
被评核人所需负
责的工作和拟达至的目标及成果等"第二次评核
会议是在年中举行的,目的是评审被评核人至该
时段为止的工作表现,以及在有必要时进行所需
的调整"第三次会议一般是在评核年的年终或翌
年的年初举行,目的是为了对被评核人的工作表
现作最后评审"(4)自我评核"(5)评分"(6)
认可"指评核结果须送交主管实体认可"
(七)考核结果的等次以及运用"
内地公务员定期考核的结果分为优秀!
称职!
基本称职!
不称职四个等次,[4]而澳门公务员考核
的结果分为不满意(1分)!
不大满意(2分)!
满意(3分)!
十分满意(4分)!
优异(5分)
五个等次"[5]由于5公务员法6把原来的5国家
公务员暂行条例6中的第44条/任免机关根据国
家公务员职务的升降和年度考核结果,按照规定
调整其级别和工资档次0取消了,所以5国家公
务员考核暂行规定6中的/第四章考核的结果0
也相应地不适用了"而目前国家还未就考核结果
的使用方面制定相关的实施细则"
澳门公务员考核的结果规定如下:
第一,/获
-优异.评语者尚可获给予奖赏0"第二,对于那
些被评为/优异0或/十分满意0的工作人员,
可以获得合同续约"第三,对于那些被评为/不
大满意0的工作人员,如果按照法例他的职务还
没有被终止的,应采取改善他工作表现的措施,
如培训!
重新定职!
转职等"第四,确定委任的
公务员或工人及助理员被评为/不满意0的,则
要开展简易调查程序"如果工作人员在调查期间
上班对部门造成不便的,则构成防范性停职的依
据"
(八)对考核结果不服的救济"
内地公务员如果对定期考核被评为/不称职0
不服的,/可以自知道该人事处理之日起三十日内
向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可
以自接到复核决定之日起十五日内,按照规定向
同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关
的上一级机关提出申诉;也可以不经复核,自知
道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉0"[4]
澳门公务员对考核结果不服的救济渠道是一
个具有咨询性质的/评核咨询委员会0"/如工作
人员不同意所获得的评核结果,尚可获确保可由
一个有工作人员代表参与,且能对评核发表参考
性意见的独立及自主的委员会介入评核程序0"[3]
咨询委员会在被评核人对评核结果声明异议后介
入评核程序,从中扮演独立的公正的第三方,在
对争议进行公正的分析后,咨询委员会提出解决
问题的建议"评核人在对声明异议作出决定之前,
必须听取咨询委员会的意见"在/认可0程序中,
负责认可的主管机关的领导人可以根据咨询委员
会的意见,更改由评核人给的评核结果并且适当
地对所给的各项评分说明理由;如果负责认可的
主管机关的领导人不同意咨询委员会所发表的意
见,也应该对有关决定适当地说明理由"[5]此外,
公务员/对最后评核结果,可提起司法上诉0,即
澳门的法例赋予公务员司法救济的权利,其对公
务员合法权益的保护是比较得力的"
二!
澳门公务员绩效考核制度值得借鉴之处
(一)考核的法律依据比较充分"在澳门公务
员绩效考核制度的构建与完善过程中,一直都非
常重视考核相关法律制度的建设工作"其绩效考
核制度能够顺利地实施,也有赖于考核相关法律
的强有力保障"
1989年12月21日第87/89/号法令通过了
的5澳门公共行政工作人员通则6,标志着澳门公
务员绩效考核制度的正式建立"该5通则6对
/工作评核0作了规定,并由第75/85号批示通过
实施的细则"针对公务员考核制度实施过程中逐
渐暴露出一系列的问题,2004年8月9日,经过
多年酝酿的5澳门特别行政区公共行政人员工作
表现评核制度6正式公布,成为澳门公务员评核
的新制度依据"为了确保新评核制度的顺利实施,
澳门政府出台了一系列的评核法规!
规范,其中
包括:
5公共行政工作人员工作表现评核原则6,
即澳门公务员工作表现评核一般制度应遵守的原
则,它对评核的标的!
目标!
一般原则!
效果等
作了原则性的规定;5公共行政工作人员的工作表
现评核一般制度6,即对澳门公务员工作表现评核
一般制度的具体规定,它对评核的项目!
方式!
程序!
结果以及生效等作了具体的规定;5评核咨
询委员会的设立!
组成及运作规则6,它对评核咨
询委员的设立!
组成!
运作!
任期!
选举程序以
及人员组别等都作了明确的规定;5在公共行政人
员的工作表现评核程序中使用的评分表及自我评
核表的各种格式6,它对评核程序中所使用的各种
评分表以及自我评核表的各种格式都有非常细致
的规定"
(二)构建了一套量化的考核测评指标体系"
1.考核指标既全面完备,又有弹性,体现了
分类考核的原理"澳门公务员考核制度针对不同
职程的特点,分别设置不同的考核指标,体现了
分类考核的原则"不同职程的人员所适用的考核
指标是有所区别的"
2.考核指标权重的设计符合不同岗位的特征
与要求"澳门公务员考核制度采用加权算术平均
法来计算考核分数,即先赋予7项必须考核指标
中/工作成效0与/责任感0这两个指标比其他
指标多一倍的权重,然后再根据公务员所执行职
务的性质,从8个选择性考核指标中选取最多两
个作两倍评分计算,也即可以赋予一些比较重要
的选择性考核指标(最多两个)两倍的权重"
3.考核等级标准客观!
清晰,具有较强的可
操作性"如前所述,澳门公务员考核制度比较注
重可量化考核标准的设置工作,为每一个考核指
标都设置了详细的!
具有可操作性的衡量等级标
准,各个等级之间的区分度比较明显"
(三)考核的程序比较完备,把考核的过程看
作是一个持续的动态过程,注重考核者与被考核
者之间的沟通与互动"澳门公务员考核制度把绩
效考评看作是一个持续动态的双向沟通过程,非
常注重工作表现的跟进工作,具体如下:
定期及
持续与工作人员沟通,确立具建设性的关系;监
察工作人员的进展情况,并作有利于提升其工作
表现的调整;即时处理工作表现的问题,并商讨
可行的解决办法;认同并突出工作人员对部门的
价值;寻找适合于现时和有潜质担任的职务的发
展方式;致力辨识!
与工作人员协议以及检讨工
作人员培训和发展的需要,并提供可满足此等需
要的方法和资源"[6]15-16
通过考核人与被考核人的持续沟通与互动,
有助于更客观合理地评价公务员个人的工作表现,
使公务员的工作表现能够得到迅速地改善,从而
使部门取得最佳的工作成效,这样不但可以避免
像以往那样,公务员只是在年终考核会议上才得
知上司对自己的期望以及评价!
自己在过去一年
的工作表现!
自己在工作中经常出现的问题及不
足,而且可以避免由于反馈不及时,考核主管与
被考核公务员由于意见分歧而产生的冲突,或者
被考核公务员对考核结果感到突然"
(四)对考核结果不满的救济机制比较健全"
澳门公务员评核咨询委员会的设立以及其对评核
程序的介入,实质上大大健全和完善了考核的监
督机制和救济机制,它一方面强化了对考核人的
监督,降低了考核人单凭主观意志支配考核结果
的可能性,大大减少了考核过程中的人治色彩;
另一方面,在被考核人认为自己得到不公正的考
核的时候,可以通过咨询委员会的介入,使自己
的合法权益得到及时有效的救济和保障,从而避
免考核变相成为一些主管打压异己!
提拔亲信的
手段"
三!
完善我国内地公务员考核制度的思考
(一)完善公务员考核的相关法律制度,使考
核真正有法可依"我国现有的关于公务员考核方
面的法律法规相对比较匮乏,尤其是5公务员法6
颁布以来,直接依据5公务员法6而制定的考核
方面的法规规章基本上没有"因此,要完善我国
的公务员考核制度,必须加强立法,制定各项与
考核相关的法律法规"政府各部门在考核过程中
必须依法严格考核,强化考核监督,避免考核走
过场,真正发挥好考核在公务员管理中的作用"
(二)构建一套科学合理的绩效考核指标体
系,把定性考核与定量考核有机地结合起来"内
地公务员考核制度要改变过去注重经验印象!
缺
乏定量分析的模式,提高考核的科学化水平,可
以借鉴澳门的经验进行内地公务员量化考核测评
体系的设计"在进行指标体系设计的时候,应注
意的问题是:
第一,动态地制定绩效考核目标,
并适时地调整绩效目标"第二,要对绩效考核目
标进行逐层分解,通过分解指标来形成一套具有
可操作性的指标体系"第三,指标权重的设计要
具体考察不同岗位的工作性质和职务要求,尽可
能地使权重的分布吻合岗位的特征和绩效目标"
第四,绩效考核标准的设计要具体明晰,具有可
操作性"此外,整个考核标准体系要体现完备性!
互斥性以及相互协调性"
(三)完善考核的监督与救济机制,维护公务
员的合法权益"我国5公务员法6规定,对考核
结果不满的救济途径一般是复核和申诉,即目前
我国公务员的权利救济仅限于行政机关内部救济"
而没有司法的最终救济,任何救济机制都是不健
全!
不完善的"因此,要确保公务员的合法权益
得到及时!
充分的救济,应当确立穷尽行政救济
原则和司法最终救济原则,可以适当修改5行政
诉讼法6的受案范围,赋予公务员一定的诉权"
按照5公务员法6的规定,对考核结果不满的救
济机关为原处理机关!
同级公务员主管部门!
原
处理机关的上一级机关以及行政监察机关,即救
济主体的地位缺乏相对独立性,由行政机关评判
自己做出的决定是否具有合理性和合法性,有违
背自然正义原则(即自己不能做自己案件的法官
之嫌"西方国家(如英美日等)一般都设有专门
的公务员权利维护机构对公务员的权利加以保障
如英国的/功绩制保护委员会0等"澳门公务员
评核咨询委员会的设立,也有效地发挥了评核的
监督与救济功能"而我国内地则缺乏一个相对独
立的组织机制,来为公务员提供相应的权利保障
服务,以及对公务员的考核过程进行监督,确保
考核结果的客观性和公正性"此外,5公务员法
对公务员权利救济的程序规定得比较笼统,要确
实保障公务员的合法权益,还必须对救济程序进
行具体的设计,使其具有可操作性"
参考文献:
[1]李雪卿.公务员制度创新与实施[].广州:
广东人民出
版社,2002.
[2]国家公务员考核暂行规定[].
[3]澳门特别行政区公共行政工作人员工作表现评核原则[].
[4]中华人民共和国公务员法[].
[5]澳门特别行政区公共行政工作人员的工作表现评核一般制度
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[6]行政暨公职局.工作表现评核手册[].澳门:
行政暨公职
局!
印务局,2005.
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