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绩效运行监控之绩效
作者:
李纯娜刘国永信俊汝
来源:
《财政监督》2020年第19期
李纯娜刘国永信俊汝
【摘要】本文通过阐述绩效运行监控的目的和意义,梳理绩效运行监控模式的演变过程,总结绩效运行“双监控”的内容和流程,对如何有效推进绩效运行“双监控”展开分析。
笔者拟在明确“双监控”内涵的基础上,解析绩效运行监控重点、明确监控实施流程,探索建立分类、分层、分级的监控模式,通过强化监控结果应用和不断创新监控方式,解决前一阶段预算绩效运行监控中存在的问题,不断优化监控的效率和效果,从而提高绩效运行监控之绩效。
【关键词】预算绩效管理绩效运行监控双监控推进机制
随着《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号,以下简称《意见》)出台,各级和各地政府推进预算绩效管理的积极性空前高涨,但当前预算绩效管理仍然存在一些突出问题。
财政部副部长许宏才在北京举办的首届预算绩效管理国际研讨会上指出预算绩效管理要走向“优、实、真、深”,提出“做‘优’绩效目标,做‘实’绩效监控,做‘真’绩效自评,做‘深’外部评价,提高预算绩效管理的质量”的目标。
《意见》明确要建立全过程预算绩效管理链条。
但从前期情况分析,我国预算绩效管理的研究与实践多聚焦于事前和事后环节,对于事中环节绩效运行监控的深度研究则相对较少,当前实践层面的绩效运行监控也尚未充分发挥其作用。
按照《意见》关于做好绩效运行“双监控”的要求,本文拟通过厘清绩效运行监控的概念、目的和意义,梳理绩效运行监控模式的演变过程,分析“双监控”的内涵与实施要点,探究绩效运行监控结果的应用及其对国库现金管理的影响,为做好绩效“双监控”建言献策,以期真正做“实”绩效监控。
一、绩效运行监控的概述
(一)绩效运行监控的定义
依据《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(财预〔2019〕136号,以下简称
《办法》),绩效监控是指“在预算执行过程中,财政部门、预算主管部门及其所属单位依照职责,对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动”。
从监控的职责分工来看,《办法》明确财政部门主要负责绩效监控的总体组织和指导工作;按照“谁支出,谁负责”的原则,预算部门是实施预算绩效监控的主体。
从监控内容和对象来看,《办法》同样强调了《意见》提出的“对绩效目标实现程度和预算执行进度实施‘双监控’的要求”,范围要求覆盖四本预算所有项目(政策)支出。
从监控方式和流程来看,
《办法》强调绩效运行监控是一个“监督、控制和管理”的活动,所以绩效运行监控不仅仅是监督,更要突出控制作用,服务于后续管理,从而使项目(政策)的实施处于可控状态。
(二)绩效运行监控的目的和意义
绩效运行监控是为了便于财政部门和预算部门(单位)动态了解财政支出预算及其对应计划的执行情况,促使项目(政策)落地,推进绩效目标实现。
绩效运行监控过程中,通过明确各阶段的目标,梳理各阶段实施内容和预算的执行进度,比较目标实现程度,分析执行过程存在的偏差,找出未达成目标的“元凶”,发现管理漏洞,对项目(政策)完成的可能性进行
科学判断,并通过及时纠偏整改,推动项目(政策)实施回到预期的轨道,确保绩效目标的实现。
开展绩效运行监控的意义主要体现在以下四个方面:
一是落实财政与预算部门(单位)绩效责任,避免“重分配轻管理”“重支出轻绩效”等问题的发生;二是通过动态监控及时发现偏差和进行纠偏,促进绩效目标实现,并提高绩效目标的质量;三是加强资金使用规范性,明确预算支出责任,保障预算执行进度,保障财政资金的安全性和支出合规性,提升资金使用效率;四是服务国库现金管理,为管理提供有效信息,从而降低资金运行成本,辅助政府决策。
二、绩效运行监控模式的演变
在前期的实践和探索中,预算绩效运行监控主要经历了过程评价、预算执行进度监控、绩效目标执行监控三种模式。
新要求下的绩效运行“双监控”,绩效运行监控工作在监控范围、内容、重点、目的以及结果应用等维度上均在不断发展,产生一定的变化。
(一)过程评价
为加强中央政府投资项目预算管理,提高投资效益,强化投资项目资金全过程监管,
《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》(财建〔2004〕729号)出台,明确政府投资项目绩效评价工作要贯穿包括项目前期、项目建设期和项目竣工运营期的全生命周期。
其中,项目建设期绩效评价也就是项目执行绩效考评,即过程评价。
此阶段的过程评价主要侧重对项目建设实施过程和建设保障有效性进行评价。
财建
〔2004〕729号文件规定过程评价结论可作为监控资金拨付的依据,主要是将过程评价作为保障投资项目预算资金安全和成本控制的监控手段,未将预算执行进度作为过程评价的核心。
换言之,这一阶段财政资金使用效率尚未纳入考察要点。
(二)预算执行进度监控
近些年来,我国财政收入增长速度相对较快,对支出进度的管理也有所加强。
包括《中
华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、
《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕70号)、
《地方财政预算执行支出进度考核办法》(财预〔2018〕69号)等在内的一系列文件均对预算执行管理做出了要求,旨在规范预算执行工作,加快预算执行进度,提高财政支出绩效。
为进一步加强国库集中支付管理与监督,财政部出台《中央财政国库动态监控管理暂行
办法》(财库〔2013〕217号)、《中央财政预算执行动态监控管理办法》(财库〔2020〕3号)等文件,各地也陆续针对国库及预算执行进度出台动态监控的有关管理办法,以进一步提高财
政资金的安全性、规范性和有效性,监控重点主要是“预算单位是否存在违规开设银行账户、资金使用是否合规、公务支出是否刷卡消费,以及现金使用是否超过核定限额等”,以“发现、纠正和有效查处违规或不规范操作问题”“防范资金支付使用风险,促进财政资金安全、规范操作”为主要目的。
预算执行进度一直是财政预算管理的重要内容,只是在不同阶段,随着社会经济发展、财政收支规模的变化等,管理要求有所不同。
此种监控模式的核心内容主要还是财政预算执行进度和执行规范性,未建立预算执行进度与财政收支绩效目标之间的联系。
(三)绩效目标执行监控
2011年,《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)指出“预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节”。
在各地积极探索的基础上,2016年财政部开展了年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作,明确绩效目标执行监控是确保中央部门实现绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段。
这一阶段,一方面,预算绩效运行监控的范围扩大,不再局限于政府投资项目,主要集中在一般公共预算的项目支出。
另一方面,绩效目标的实现程度也开始成为预算绩效运行监控管理的重点。
但受制于绩效理念尚未牢固树立以及绩效目标编制质量不佳等问题,预算与绩效“两张皮”的问题较为突出,存在为了监控而监控的现象。
虽然这一阶段对预算执行进度也有所关注,但往往对绩效目标的监控是一回事,对预算执行进度的监控是另外一回事,两者之间的联动关系并未建立起来。
(四)绩效运行“双监控”
2018 年,《意见》在建立全过程预算绩效管理链条中要求“做好绩效运行监控。
各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行‘双监控’,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现”。
2019年,为贯彻落实《意见》相关规定,进一步提高绩效运行监控工作的规范性,《关于印发2019年预算绩效管理重点工作任务的通知》(财办预
〔2019〕15号)要求研究制订中央部门预算绩效运行监控办法,财政部出台《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(财预〔2019〕136号,以下简称《暂行办法》),对绩效运行监控的定义、范围、内容、重点、监控管理要求以及监控结果应用等均进行了明确,详见表1。
从前述各阶段绩效运行监控模式演变可以看出,传统的绩效运行监控关注点相对单一,要么仅仅关注预算执行进度,即使明确了对绩效目标的监控,也未将绩效目标与预算之间的对应关系建立起来。
对预算执行进度的监控也只是就预算谈预算,而忽略了预算所对应的绩效,所以单纯针对绩效目标的监控无法真正有效地服务于预算管理,达到提高资金运行效率和效益的目的。
而“双监控”将预算执行进度和绩效目标同时作为监控重点,并且通过明确监控结果的应用,切实将绩效目标实现情况与预算以及国库现金管理挂钩,向打通预算与绩效关系的方向推进,这与《意见》“实现预算和绩效管理一体化”的要求也一脉相承。
三、绩效运行“双监控”解析
《暂行办法》作为我国中央层面第一个专门针对绩效运行监控的正式发文,对监控的内容、职责分工和范围进行了明确。
从职责分工方面来看,部门是实施预算绩效监控的主体,预算执行单位负责开展预算绩效日常监控;监控范围进一步拓展,涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目(政策)支出。
(一)绩效运行“双监控”的内容
依据《意见》,绩效运行“双监控”是对绩效目标实现程度和预算执行进度实行同步监控,对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判。
《暂行办法》在绩效目标和预算的基础上,补充了对重点政策和重大项目可以进行延伸性监控的内容。
具体内容如图1所示。
针对绩效目标实现程度,由于监控工作仍处于政策项目的执行期间,绝大部分项目的效果及服务对象满意度可能暂时无法显著呈现,监控应更加关注产出目标的实现程度,即工作的推进进度,并以此为基础对预计产出和效果的实现可能性进行预测。
针对预算执行进度,应当以预算资金拨付和支出情况为基础,明确预算执行进度与计划是否存在偏差;同时,更重要的是结合绩效目标实现情况,分析预算执行进度与绩效目标实现情况的匹配性,并对后续预算执行作出预测。
此外,在绩效运行监控中,需要关注目标保障情况,如投入是否到位、过程管理机制是否建立健全。
同时,还要对影响事项推进的因素予以考察,如长效管理情况、人力资源建设、信息共享程度等。
(二)绩效运行“双监控”的实施流程
作为全过程预算绩效管理中重要的一环,绩效运行监控是绩效目标管理的延伸和绩效评价的前置,在预算绩效管理中具有承前启后的重要作用。
绩效运行监控的实施主要包括以下步骤:
一是确定监控目标。
监控目标的确定主要包含绩效目标指标和监控时点目标值的确定两部分内容。
从当前预算绩效目标管理的基础来看,综合财政预算收支情况,监控前还应根据项目基本情况对项目绩效目标进行修正、调整、补充和完善。
此外,绩效目标的目标值往往是针对整个项目周期或对应预算年度的,在监控前需要以项目实施计划为基础,对监控时点的绩效目标和预算执行进度的目标值进行确定。
二是收集监控信息。
根据项目进展过程和预算执行情况,结合事先确定的关键事项和监控的关键绩效目标指标,通过案头研究和实地核查等方式采集绩效监控信息。
三是分析绩效监控信息。
首先,通过监控信息的梳理,通过监控表单,将绩效目标的实际完成情况和预算执行进度及其与目标值的偏差情况进行反映,对偏差原因进行分析,提出有针对性的纠偏路径。
其次,预测全
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