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我国服务型政府构建策略探讨
我国服务型政府构建策略探讨
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内容摘要:
从21世纪初开始,各国公共行政研究的导向开始向“服务型政府”偏移。
计划经济时期,政府可以说是万能的,其无所不包、无所不办。
而发展到今天,在社会主义市场经济条件下,这种政府行政体制与公民、社会发生了碰撞。
各级地方政府为了谋求发展,对自身的改革提出了要求,已经把建设服务型政府作为改革的重要目标。
我国尚处于社会主义市场经济体制转轨时期,进行政府行政管理体制改革以适应经济、社会发展刻不容缓。
因此,研究服务型政府问题具有重要的理论和现实意义。
本文首先概述了服务型政府的定义及构建服务型政府的必要性,其次分析了服务型政府构建中面临的障碍,最后针对面临的障碍提出我国服务型政府的构建策略。
关键词:
服务型政府构建政府职能转变行政理念
服务型政府是一种模式,是对政府的本质、制度、理念、价值的服务化变革,是未来政府发展的方向。
服务型政府的建设对于加强政府自身建设、切实加快政府职能转变、完善行政管理使之与经济社会发展相适应,对于社会主义市场经济的大发展和构建社会主义和谐社会都具有十分重要的理论和现实意义。
一、服务型政府概述
(一)服务型政府的内涵
服务型政府即以民为本,公共服务职能在整个政府职能体系之中占据主导地位的政府。
换言之,服务型政府最核心、最重要使命就是为社会提供优质高效的公共产品和公共服务。
(二)构建服务型政府的必要性
第一、这是由人民政府的性质所决定的。
我们的政府是由中国共产党领导的人民政府,全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨,是政府的基本职能和本质特征。
党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切,必须也只能是为人民谋利益,为人民服务。
在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下,政府传统的管理模式已越来越不适应经济社会飞速发展的需要,迫切需要加快政府改革,转变政府职能,不断提高为人民服务的水平。
第二、这是构建社会主义和谐社会的必然要求。
构建社会主义和谐社会,是我党从全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业全局出发作出的一项重大战略决策,建设服务型政府是其中的一个重要方面。
构建和谐社会,一方面要求政府履行好经济调节和市场监管职能,促进经济的健康发展;另一方面,要求政府履行好公共服务和社会管理职能,大力发展社会事业和公共事业,为人民群众提供更多更好的公共产品和服务,加强社会建设和管理。
实现“和谐社会”的目标是一项复杂的系统工程,必须进行一系列重大的变革,要求政府以全新的理念为指导,在实践中不断提高自身能力,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求来履行政府职能。
第三、这是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。
在社会主义市场经济体制下,市场和政府各有分工,在资源配置中发挥基础性作用的是市场;政府职能定位更主要的是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境,包括法制环境、信用环境和市场环境等,通过经济调节来弥补市场失灵带来的弊端,而不是用行政手段去直接干预经济的运行。
当前,我国政府管理体制仍存在着不少问题。
比如,政府缺位或越位的现象仍带有一定的普遍性;繁琐的行政审批带来的效率低下无法适应市场经济发展的要求;政府部门职能交叉、不能依法行政的问题还没有得到根本性解决等等。
完善社会主义市场经济体制,迫切需要政府从“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“补位”,尽快实现向服务型政府的转型。
第四、这是加强政府自身改革和建设的客观需要。
服务是政府的基本职能。
近年来,虽然政府在自身改革和建设方面采取了一系列措施,比如深化行政审批制度改革,推进科学民主决策等。
但是,政府自身建设的任务依然十分艰巨。
很多地方的政府机关还不同程度存在着“门难进,脸难看,事难办”的不正常现象,甚至还有一些政府工作人员违法违规,滥用权力,贪污腐败,失信于民,严重损害了政府在人民群众中的形象。
这些都与建设服务型政府的要求背道而驰。
总之,建设服务型政府,从整个世界来说,是一种大势所趋。
而对于我们国家来说,是必然选择,是我国市场化改革进一步推进的必然之举。
二、我国服务型政府构建中的障碍分析
(一)传统思想观念阻碍了服务型政府理念的确立
伴随我国服务型政府全面发展,思想观念转变却滞后于时代的挑战,某些传统思想观念已成为阻滞服务型政府构建的严重障碍。
1、官本位思想妨碍服务行政理念的树立
“官本位”从政治体制层面上讲,它植根于封建官僚专制制度,是封建官僚政治的历史遗存。
“官本位”意识的存在使行政人员对服务型政府的服务观念和人民的利益考虑很少,成为服务精神形成的一大障碍。
2、政治精英主义阻碍公务员服务意识的提升
精英主义者主观地认为自己比老百姓聪明、高明,特别是身在政府的管理位置上,就可以不管民众的实际需求而为民做主,而且自信能够为民做好主。
于是现实生活中很多政府官员认为是富民利民的政策在老百姓心目中却是扰民政策。
这种政治精英主义的存在,阻碍了服务型政府的建构。
这是因为,它与服务型政府的“以民为本”、“以公民为本位”的思想相背离。
3、公众臣服心理影响公民参政意识的提高
中国的政治臣服心理是由君尊臣卑的政治价值观与等级制度造就的。
在这样的心态条件下,不可能产生对个人权利的向往。
臣服心理最明显的表现就是政治冷漠,对政治参与缺乏应有的兴趣。
公众的这种臣服心理,阻碍了参政意识的提高,严重影响了民主的充分发挥,影响了服务型政府的构建。
(二)政府运行机制不完善阻碍了政府服务方式的转变
1、政府运行的决策机制欠科学
目前我国政府决策机制不完善,抑制了服务方式的转变。
首先,长官意志决策现象比较严重,导致服务提供仍以政府为主,仍是政府强制提供,而不是考虑民众的实际需要;再者,决策机制不完善导致盲目决策,提高了服务型政府行政成本。
2、政府运行的协调机制不统一
客观地说,当前各级政府所担负的特殊的社会协调责任,与其在实际管理中协调机制的创新及其协调功能的发挥是极不相称的,行政决策忽视统筹协调不同阶层群众利益。
现价段存在的“看病难,读书难”等正是政府在行政决策中忽视协调各阶层利益造成的一种比较突出现象。
3、政府运行的监督机制不健全
从总体上说,现行的监督机制是适合我国国情的、较为全面、系统的,但还很不完善,还存在很多问题,主要表现为:
(1)权力过分集中,缺乏有效的制约。
我国的国家权力虽有立法、行政、司法的分工,但缺乏权力的制约,使少数领导者权力过于集中,这与服务型政府的民主性是不相符的。
(2)专门监督机构缺乏应有的独立性和权威性。
从现有监督体制看,行使监督权的专门机构如监察部门、纪检机关、司法机关,本应是既具权威性,又具强制性的对权力进行党纪、政纪、法律监督的职能机构,是反腐倡廉的主力军,虽然这几年也做了大量工作,但对权力仍然缺乏经常性的有效监督,监督不力,监督不到位,虚监、难监、空监的问题仍然相当严重。
(3)监督法制程度低,监督弹性大。
我国目前监督的法律比较少,有些领域甚至还是空白。
立法的滞后给监督带来了消极影响,如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。
(三)公共服务市场发育不完全阻碍了公共产品的有效供给
从总体上看,目前我国公共供给机制并不十分完善,供给主体和供给方式单一,抑制了服务型政府公共服务的有效供给,这主要表现在以下几方面:
1、政府放权不适度
目前我国服务型政府建设过程中,政府放权不适度,导致出现不少问题。
一是政府事务的界定存在着一定程度的内外不清问题,即市场与政府职能的界定不明确,政府越位与缺位同时存在。
二是各级政府事务分配不合理,存在着一定程度的上下不清问题,即事务长期层层下移,造成中央与地方事务错位,地方各级政府之间相互错位。
2、企业参与不积极
对于公共物品和公共服务的提供,在我国,企业参与并不是十分积极,主要原因是:
(1)纯公共产品和服务的特性所决定。
由于生产公共物品和服务难以收回成本,更难获取利润,那么对以追求利润最大化为目标的企业便不会自觉或主动地生产和提供这类产品。
(2)垄断的存在。
像自来水、电力和燃气等行业垄断严重,消费者几乎没有选择其它公司的余地。
企业对提供公共服务及公共产品不积极,使得服务型政府的职能转换更加难以实现,同时也抑制了公共产品的有效供给。
3、第三部门发展不充分
虽然第三部门在我国社会发展领域发挥了很大作用,但相对来说,我国第三部门的发展起步较晚,其发展并不成熟,并不能为服务型政府的建设提供良好的公共服务:
(1)缺乏独立性和自主活动能力。
从第三部门的产生看,我国第三部门组织“官办”的多,自发成立的少,许多第三部门组织都是根据政府需要,由业务主管部门发起成立的,有些则是直接从政府职能部门转变过来的,在观念上、组织上、职能上、活动方式上和管理体制上等各个方面都过分依赖政府,行政化倾向严重,其实仍旧是作为政府的附属机构在发挥作用。
从治理机制来看,我国大部分第三部门组织没有独立的人事任免权,其负责人缺乏管理控制权。
(2)资源匾乏、能力有限。
充足的资源是组织存在和发展的基本要素,而我国第三部门在资金、人才等方面的资源却十分缺乏:
一是在资金方面,我国大部分第三部门组织最主要的资金来源是政府拨款、补贴和会费收入,经费来源非常有限,客观上造成资金的缺乏;而对于一些自下而上设立的第三部门组织由于缺乏政府拨款和补贴,财力状况就更捉襟见肘了。
二是在人力资源方面,绝大多数受到政府自上而下支持的第三部门组织中,许多工作人员都来自于政府机构,其中许多人是从第一线退下来的离退休人员,有些则是政府职能转变过程中的富余人员,从而妨碍了优秀人才进入第三部门;而许多自下而上的民间组织则没有固定的人才渠道,主要依靠志愿者开展活动。
由于资源的缺乏,我国第三部门在活动能力、管理能力、创新能力和可持续发展能力等方面都明显不足。
第三部门发展不充分,就不能更好的为社会提供服务,影响了服务型政府公共服务的供给。
三、服务型政府的构建策略
(一)解放思想,树立现代行政理念
1、树立以人为本理念
建设服务型政府必须树立“以人为本”的理念,必须坚持以人为本,把人民群众的利益追求作为服务型政府构建的立足点与出发点,让人民群众从发展中获得最大的好处,最大程度地调动其积极性、创造性,从而也进一步促进了服务型政府的构建。
2、树立主权在民理念
主权在民理论所阐释的人民是国家的主人,政府是人民的仆人,政府必须按照人民的意愿行事,为人民谋福利的核心思想构成了现代民主理论的基石。
那么作为仆人或代理人的政府必须以人民为中心、为导向,依照人民的意愿行事,全心全意为人民服务,维护和增进人民的利益。
3、树立依法行政理念
推行国家行政机关依法行政制度,对建设服务型政府有着十分重要的意义。
首先,依法行政有助于人们树立法治观念。
有助于让公民认识到:
从普通公民到领导干部,在法律面前人人平等,包括权利平等、义务平等、违法受追究平等;任何人都没有凌驾于法律之上、超乎法律之外的特权,不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。
其次,依法行政可以解决行政权力制约问题。
我国各级政府的行政权是由法律赋予的,行政权的行使也必须在法律规定的范围内、按法定程序进行,行政机关要对人民代表大会负责、受司法机关的制约和人民群众的监督,如果没有有效的制约、监督机制,就难以保证行政机关及其公务员完全按人民的意愿和利益办事,也很难实现人民当家做主、参政议政的权利。
再次,依法行政能够保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。
通过依法行政,可以建立和改善行政执法的责任机制,使权力与责任相一致,权力与利益相间隔,通过制度化的、可操作的统一标准,使行政机关的活动具有统一性、连续性和稳定性,不因人事更迭而中断,不因时事变迁而改变,不因政策变化而纷乱,防止有权力的人乱用、滥用、不用权力,保证行政权力公平、公正地行使。
4、树立政务公开理念
推行政务公开对于服务型政府的构建主要有以下几方面的作用:
首先,推行政务公开是转变机关工作作风,是实现服务型政府的有力保证。
在推行政务公开工作中,通过向社会公开职责权限、办事条件、办事依据、办事程序、办事期限、办事结果、服务承诺,规范办事窗口行为。
把办事窗口的为企业和群众服务的承诺形成合同化,增强行政人员的服务意识,从而促进办事效率和质量的提高,推进服务型政府的建设;其次,政务公开是强化监督制约机制,是推动服务型政府依法行政的有力保障。
实现依法行政,责任在政府。
各级各部门通过紧紧围绕促进政府依法行政,突出对各级行政机关权力运行全过程向社会公开,能有效增强行政管理活动透明度,强化对行政权力运行的监督制约,防止行政权力的滥用和行政不作为行为;最后,政务公开是拓宽群众参政议政渠道,是实现服务型政府的有效方式。
政务公开能扩大基层民主,促进民主决策、民主管理、民主监督制度得到落实,拓宽人民群众对政府工作的知情权、参与权与监督权的有效渠道。
(二)改革行政管理体制,建立完善的服务型政府机制
1、转变政府职能
(1)进一步推进政企分开、政资分开。
建设服务型政府的关键是政企分开,政资分开,即政府不再直接管理企业,也不再直接管理企业的资产,继续把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,调动各方面的积极性,增强企业和整个社会的经济活力与效率。
(2)调解政府经济职能,减少直接干预。
在投资方面,要落实企业投资自主权,逐步缩小政府对投资项目的核准范围,合理界定政府投资范围和中央与地方的投资事权。
在市场体系建设方面,首先进一步降低垄断行业的市场准入门槛,进一步消除制约非公有制经济发展的体制性障碍和政策性因素,允许非公有制经济进入法律法规禁止进入的行业和领域,鼓励和支持非公有制经济参与国有企业的改革按照政企分开、放宽准入、引入竞争机制、依法监管的原则,推进垄断行业的改革。
其次,推进要素市场和资源性产品的市场价格形成机制建设。
(3)加快推进行政审批制度改革,从管制转向服务。
我国的行政审批制度改革仍需进一步推进,主要体现在加强审批项目取消和调整的后续监管,对取消审批后仍需监管的事项,加强简洁管理、动态管理和事后监督管理;对改变管理方式的审批项目,积极稳妥地转移交给行业组织或社会中介组织自律管理;对保留的审批事项,建立健全审批公示、社会听证、专家咨询论证、责任追究等制度,加强监督制约,规范审批行为;同时,还有推行网上审批、提高工作效率等方面。
2、调整政府层级
目前政府层级管理中仍然存在政府间职责分工不清,组织结构不合理,行政层级偏多,权限划分不明确等问题,已构成政府管理和服务的体制障碍。
进一步推进政府层级管理体制改革,应以减少政府行政层级,优化政府间职责分工和组织结构,合理划分政府间管理权限为重点,争取有所突破,为提高政府能力提供体制上的保障。
3、理顺政府与公众关系
构建服务型政府,理顺政府与公众的关系就是要确定政府是“以公民为本位”还是“以政府为本位”。
(1)公共政策的制定要体现公民意志。
政府在制定公共政策时要做到两点:
一是问政于民,即政府在制定政策时必须到民众那里去了解民众的想法,充分听取他们的意见。
二是决策于共,即公共政策的制定一定要在公民的参与下,由政府和公民共同制定,而不是政府单方面的行为。
(2)公共政策执行要有公民参与。
在服务型政府模式下,政策执行也需要公民的参与,这也是实现公民本位的重要体现,所以政策执行中需要公民的参与,以确保公民意志的实现。
(3)把公民满意作为评价政府绩效的最终标准。
服务型政府作为一个公民本位的政府,其一切工作出发点都是为公民提供服务,公民满意与否要看政府的服务质量的好坏,而服务质量的好坏不是政府或公务员说了算的,而是由公民来评判的。
(三)完善公共服务供给机制,实现供给主体多元化
公共服务供给体制的有效运行,是构建服务型政府的必要条件。
为了建立起一个有效的、能够积极回应公民需求的公共服务供给体系,应该从以下三方面进一步完善公共服务供给机制。
1、发挥政府主导作用
(1)积极创造有利的法律和经济环境。
首先政府能提供健全的法律环境,创造一个公平、有效、竞争的外部条件;其次,政府有必要建立一个良好健全的经济环境,主要包括以下几个方面:
一是提供有保证的收益,如采取政府采购方式使私人公司将货物或服务直接出售给政府或其所属的公用事业单位,或者当私人企业将货物或服务直接出售给大众而收费难抵支出时,政府可以给予适当的补贴;二是提供后勤服务,如建设项目所需要的土地、原材料、公用设施的优先使用权等;三是提供某种政府的现有资产的收益作为政府的贷款;四是对知识产权和其他秘密信息的保护;五是融资工具的创新。
(2)进一步发挥政府的监管作用。
市场化提供的公共服务是通过合同来确定的,而不是通过官僚等级制和公务员制加以保障。
政府对合同的监管可以从以下两方面着手:
一是政府要考虑哪些公共产品领域可以让私人部门进入,而且还要对这些私人企业的进入资格进行审核;二是保证合同的签约方提供服务的可靠性、明确性和伸缩性。
(3)提供激励和提高道德水平。
第一,为了保证非政府部门在提供服务时能够有效承载社会公共责任的关怀与追寻,而不是紧紧着眼于短期目标和经济利益,政府可以采取长期合作、共同发展的前景予以激励和承诺。
第二,政府可以引导企业通过培训和工作中的社会化来培养企业家和员工的公共服务精神和公共道德。
2、引导市场主动介入
市场是提供公共服务最大的潜在主体,要实现服务型政府的公共服务有效供给,必须发掘市场的作用。
政府引导市场介入公共服务的供给中来,要从以下几方面着手:
一是对传统的公营企业实行私有化。
所谓私有化就是将原来由政府拥有或控制的职能交给私营部门,由私营部门全权接手与管理公共部门。
二是广泛推广政府和私人企业之间的合同承包制,合同承包制是西方各国被誉为成效最为显著的改革措施之一,其主导思想是把政府的决策职能和执行职能分开,把政治过程和生产过程相剥离,从而消除垄断。
主要内容是由政府确定某种公共服务的数量和质量标准,然后由政府对外向私人部门招标承包,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务。
3、鼓励第三部门有效参与
发挥第三部门的优势,做到政府与相关组织的有机结合。
当前政府正处于转型期,首先,应该运用它的力量去培育和发展更多的非政府组织,用它们来解决当前社会中存在的许多问题和公共产品的提供难题。
另外,公共物品的供给受多种因素影响,给私人供给提供了可能。
经济制度的差异会造成不同时期、不同地区对公共物品的需求不一样,供给范围发生变化。
科学技术和管理创新使得一些公共物品效用可以分割,收费的交易成本大为降低,使收费成为可能,那么公共物品的基本属性丧失,成为私人物品,市场机制就可以实现供给的帕雷托最优,如有线电视的出现替代无线传输。
再者鼓励民间资本采取联合、联营、集资入股等方式进入公共产品供给领域;政府还要与这些私营部门或民间个人建立新的伙伴关系,与他们形成公共产品与服务购买者与生产者或供给者的关系。
公共产品领域投资应当对民营资本全面开放,尽快制定民营企业平等进入该领域的法律文件。
结束语
我国服务型政府的构建已在如火如茶的实践中,然而由于历史和现实的原因,我国服务型政府构建中尚面临一些障碍:
一是传统思想观念阻碍了我国服务型政府理念的确立,二是政府运行机制不完善制约着政府服务方式的转变,三是公共服务市场发育不完全抑制了公共产品的有效供给。
因此,建设服务型政府,一是要解放思想,树立现代行政理念;二是要改革行政管理体制,建立完善的服务型政府机制;三是要健全公共财政体制,完善公共服务供给机制。
参考资料:
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2、吴玉宗,《当前我国服务型政府建设必须突破三大瓶颈》,《宁波大学学报》,2010年3月。
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5、刘治峰,《服务型政府的构建:
困境及路径分析》,《宿州教育学院学报》,2013年2月。
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问题、成因与对策》,《中州学刊》,2013年3月。
7、秦声,《服务型政府构建中存在的问题》,《经营管理者》,2012年11月。
8、黄娜,《论服务型政府的构建》,《企业导报》,2013年2月。
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