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农村公路建设与管理调研报告可编辑版
农村公路建设与管理调研报告
农村公路建设与管理调研报告
一、基本情况至20**年底XX市农村公路10818公里(六枝2126公里、XX县5122公里、水城3259公里、钟山311公里),其中县道1996公里、乡道2388公里、村道6385公里,专用公路50公里。
公路总里程11606公里(含高速公路67公里、国省干线公路721公里),公路密度116公里百平方公里,高于全省平均81公里百平方公里。
县乡油路水泥路1394公里,村油路水泥路124公里,通乡油路除XX县普古、水城龙场、营盘三个乡正在进行通乡油路工程收尾外,已基本实现乡乡通油路,1229个行政村基本实现村村通公路,20户以上的村寨80%以上以通车,26%的行政村通油路、水泥路。
根据国务院农村公路管理养护体制改革方案,县级人民政府是农村公路建设和管理养护的主体,县交通运输局负责农村公路建设和管理养护的行业管理工作,具体承担县乡道改造和通村油路、水泥路建设的组织管理工作,通村公路一般由乡镇组织实施,县交通运输局作计划管理和技术指导;县公路管理所主要承担农村公路的管理养护工作,具体负责县乡油路养护、管理、大中修工程、水毁预防控制恢复工程;县乡泥路及村公路一般由乡镇组织养护管理,县交通运输局及公路管理所负责计划管理及技术指导。
管理养护资金,省级按县道7000元公里、乡道3500元公里、村道1000元公里、全年约2300万元切块下达,主要用于县乡油路大中修、水毁、安保工程补助;市财政承担县乡油路9000—10000元年公里的小修保养费,201X年850万元,费用随里程增加而增加,并配套10万元公里的县乡油路大修工程费,每年约400万元;县财政承担县乡泥路,村公路小修保养费,县乡泥路3000—6000元年公里,村公路600元年公里(村公路小修保养费省从切块资金中补助500元年公里)。
二、存在问题及原因分析、农村公路建设国家实施西部大开发以来,加大了以交通为重点的基础设施建设力度,公路专业建设人才极为紧缺,有经验、懂技术从事农村公路设计、施工、监理、业主管理的工程技术人才就更少,加之征地拆迁,炸药等重要物资的协调力度困难加大,项目建设机制体制的制约,就不可避免地出现农村公路建设进度慢、投资超概,质量问题时有发生的现象,使项目“质量、进度、投资”三大目标不能有效控制,其问题的根源是:
1、投资。
农村公路建设主要是国家补助引导、市县政府配套建设,受国家政策投向的制约,在一个省内补助标准是一致的,以六盘水和黔东南为例,由于六盘水是能源原材料城市,很多公路要承担运煤功能,相应投资就高,而黔东南的公路主要是满足沿线群众生产,生活需要,基本没有重载车辆通行,投资就低。
国家补助标准为通乡油路40万元公里,通村油路(水泥路)35万元公里。
农村公路建设项目多,投资数量大,地方配套困难,主要靠贷款解决,建设资金需求与地方配套不足的矛盾突出。
为了适应国家的投资政策,争取国家资金补助,在地方配套不足的情况下,只能低标准建设,对于以运煤为主的原材料重载运输线路,效果十分有限,很多有运煤功能的通乡油路由于地方配套不能到位,不能按重载标准建设,不能达到应有的投资效益。
2、招投标。
按招投标法等相关规定,工程投资超200万元,施工单位必须通过招投标进行选择,通乡油路一般每公里造价在70万元以上,即超过三公里的通乡油路项目必须进行工程招投标。
从2016年通乡油路实施以来,由于高速、高等级公路建设项目多、施工条件较好、利润较高,资质等级高、有信用的施工单位特别是省内的专业施工企业不愿承担农村公路的施工任务,而通过招投标公开、公平、公正选择进场的大部分为没有专业技术管理和组织能力,借用资质投标,临时组织农民施工的施工队伍,形成“一流队伍投标、二流队伍进场、农民组织施工”的现状,使本来单价就低的工程不可避免地造成一定的浪费。
公路施工,看似简单,“挖高填低压实”,其实对施工队伍的技术管理水平和施工组织管理能力要求很高,很多挂靠投标的施工队伍其设备和资金实力可能不是主要问题,而高水平、有经验的技术管理人员是工程成败的决定因素,挂靠的施工队伍难于具备这个条件,工程质量、进度、成本不能得到有效控制,很难履行合同义务。
3、质量保证体系。
公路项目实行“政府监督、业主管理、社会监理、企业自检”四级质量保证体系,首先是企业自检,施工企业的好坏直接决定工程的成败。
其次是社会监理,农村公路现场监理条件相对较差,高水平、有能力的监理人员不会到农村公路实施现场监理,农村公路现场监理人员普遍素质不高,不能履行监理职责。
第三是业主管理,针对施工技术管理不到位,施工组织不合理的情况下,对业主的组织协调能力和工程技术管理水平相应地提高了要求,而业主管理工作由于任务重,人员少,且大量的精力用于征地拆迁、炸药使用等相关部门的协调,因此在业主管理方面也有不到位的问题。
第四是政府监督,质量监督机构主要监督方式:
项目前期工作参与论证,实施过程中的巡查,完工后的检测验收。
由于项目多,涉及面广,不可能面面俱到,实施有效监督。
4、建设环境。
农村公路主要服务乡镇和沿线群众生产、生活和出行要求的公益设施,在农村公路建设中,由于征地拆迁政策的不完善,社会对公路施工企业利润高的认识误区以及相关部门服务理念上的差异,造成服务环境不能很好地满足公路建设的需要,主要表现在征地拆迁困难,料场、供电、炸材审批程序复杂,使用成本高,不能满足工程建设需要,成为制约工期和成本的关键因素,也是业主未满足施工合同条件,违约的主要表现。
(二)农村公路管理养护
1、乡镇农村公路养护管理任务重与管理责任落实不到位的矛盾。
乡镇机构改革前,各乡镇基本设有交通管理站,具体负责村公路的建设养护XX县乡公路的协调管理工作,责任落实相对到位,机构改革后,交管站取消,有的乡镇明确专人管理养护农村公路,有的乡镇是兼职管理人员。
农村公路养护未纳入目标考核,认识不到位,没有得到应有的重视,属“应付式”养护,只有路断才有人管,有限的养护资金不能完全用于公路养护管理,养护形成“小坑不补,大坑无钱补”的恶性循环。
2、养护资金。
按市农村公路养护资金筹集规定,市级财政承担县、乡油路养护资金9000—10000元年公里,约900万元年,全部到位,县级财政承担县乡泥路及村公路养护资金,县泥路6000元年公里,乡泥路3000元年公里,村油路5000元年公里,村泥路配套600元年公里(省补助500元年公里),按照标准,六枝290万元年,XX县756万元年,水城480万元年,钟山50万元年,部分县区不能完全到位。
3、公路管理。
主要是维护路产路权的路政巡查和超限运输治理执法活动,保障公路避免侵占及正常使用,路政巡查中,路政人员少,主要对重要县乡道路进行巡查,巡查的频率和巡查面小,且有执法权,没有有效的执法手段,执法效益低,乡村公路基本无力顾及,主要由乡镇来管理,随意侵占公路,乱搭乱建,利用公路堆放物品的现象随处可见,严重危及公路的安全畅通。
在超限运输治理执法活动中,车主受利益驱使,抵制执法,按交通运输部规定,55吨以上车辆严禁上路行驶,而运煤车辆多在60—80吨,农村公路的设计标准只能承受40吨的荷载标准,设计标准与实际荷载存在很大的差距,使设计正常使用年限6—8年的油路只能使用3—4年就需大修,大修的造价约60—70万元,超载产生的运输效益远远低于公路建设投入的成本效益,同时公路建设需占用钢材、水泥、沥青等大量的社会资源,因此超载直接导致投资效益低和社会资源浪费。
三、对策建议
(一)农村公路建设
1、努力筹措地方配套资金。
农村公路建设单价投资高,资金总量需求大,单靠地方财力投入,很难保证建设需求,必须紧跟国家投资政策方向,争取更多的项目纳入国家补助范围,按要求筹措地方配套资金,尽量减少地方自主项目的建设,减少地方筹资压力。
2、以项目规划为基础,确保工程质量。
按照分级负责的原则,做好项目规划,市级做好县道、县级做好乡道、乡镇做好村道的规划,尤其是村道的规划,在乡镇没有引起足够重视,村公路未进行全面规划,由于国家下达计划规模较大,很多乡镇临时拼凑项目,难免不合理、重复建设,造成投资特别是土地资源的浪费。
应按照“质量+进度=效益”的建设原则,一手抓加快速度、一手抓质量求效益;全面落实业主、设计、监理、施工单位责任人责任和“政府监督、业主管理、社会监理、企业自检”质量保证体系;积极探索乡村“义务监督员”制度的成功经验;发挥业主管理关键作用,建立激励机制,加大对业主的奖惩力度;对项目资金,技术质量要求进行公示,接受社会监督,实行阳关工程。
做到农村公路建设一条,达标一条,确保合格率,提高优良率。
3、创新农村公路建设机制,保证投资效益。
结合农村公路的实际,可利用公路专业部门的技术管理力量、施工组织经验、机械设备等优势组织当地农民进行施工,在发改、财政、交通等部门对质量、进度、投资、安全责任有效控制的前提下,让农民得实惠,政府得效益,同时解决部分农民的就业问题,公路部门为财政供养的事业单位,也有义务完成政府下达的建设任务,质量意识较强,能确保发挥投资效益。
4、强化服务,营造良好的建设环境。
坚持政府主导,部门参与,密切配合,各负其责,认真解决好农村公路建设中涉及的征地拆迁,爆炸物品使用等问题;制定标准适当、统一的征地拆迁补偿标准,维护补偿标准的严肃性,保证补偿公平合理。
(二)农村公路养护管理坚持建、管、养并重,树立“建设是发展、管理养护也是发展”的科学理念,按照《省人民政府办公厅关于进一步加强农村公路管理养护工作的通知》(黔府办发〔201X〕92号)落实农村公路管理养护长效机制。
1、明确乡镇职责、机构。
乡镇负责辖区内乡道泥路和村道的管理养护工作,协助县公路管理部门开展路政管理,有条件的乡镇可筹集一定的资金用于农村公路管理养护;乡镇应通过内部编制调剂,设立交通管理站,具体负责本辖区农村公路的管理养护和建设。
2、完善考核体系。
市县人民政府要将农村公路养护管理工作纳入相应下级政府的年度目标考核,明确养护目标。
市人民政府负责督促县人民政府及时配套到位日常养护资金;县人民政府负责组织协调乡、镇人民政府做好农村公路管理养护工作;乡镇人民政府要将村公路养护管理纳入对村民委员会的年度目标考核。
3、严格执法。
加大超限治理力度,把治理超载作为保障公路安全、合理使用,延长公路使用寿命,发挥投资效益的有效手段。
附送:
农村公路建设经验材料:
市人民政府开拓进取负重奋进 推动农村公路改造跨越式发展
农村公路建设经验材料:
市人民政府开拓进取负重奋进 推动农村公路改造跨越式发展
去年以来,我们紧紧抓住国家加快农村公路建设这一历史性机遇,立足本市农村公路改造任务重、困难大的实际,开拓进取,负重奋进,在全市组织开展了一场声势浩大的农村公路改造攻坚战,全市新修农村油路2117公里,其中列入省补项目30个,总里程1776公里。
改造老油路88公里,新建大桥2座、中桥1座,总投资1亿多元。
新修油路里程为20**年以前油路总和的15倍,实现了农村公路改造跨越式发展。
工作中,我们突出抓了以下四点:
一、深入宣传发动,营造农村公路改造浓厚氛围搞好农村公路改造,实现村村通油路,是方便农民生产生活,优化农业产业结构,促进农村经济发展,全面建设小康社会的重大举措。
前些年,我市农村油路建设发展滞后,到20**年底,农村油路仅1364公里,只有458个行政村通油路,占全市行政村总数的342%,比市平均数少162个百分点,全市还有658%的村庄未通油路。
按照三年实现村村通油路的目标要求,我市需新建油路12592公里,面对十分艰巨的任务,×××市委、市政府正确分析当前形势,认为三年基本实现村村通油路,对于深入实施“四化”战略,提前十年全面建设小康社会具有十分重要的战略意义,必须抢抓机遇,乘势而上。
全省农村公路改造工作座谈会后,我市立即召开了由乡镇党委书记、乡镇长和市直部门主要负责人参加的全市农村公路建设动员大会,市委书记、市长亲自到会并作重要讲话,按照村村通油路的规划目标明确责任,落实任务。
在具体工作中坚持舆论先行、稳步推进,专门成立了农村公路建设宣传小组,各新闻媒体都开辟了公路建设专题栏目,广泛宣传实施村村通油路工程的重要意义,广造舆论,广泛发动,使中央、省市三年基本实现村村通油路的决策深入人心。
期间,市农村公路建设领导小组编发22期,报纸、电台、电视台等新闻媒体刊登、播发公路建设新闻稿件100余篇。
各乡镇也通过层层召开动员会、广泛张贴标语口号、有线广播、黑板报、宣传栏、宣传车等形式,大张旗鼓地宣传村村通油路工作的重要性和必要性,全市上下形成了全党动手、全民动员、抢抓机遇、攻坚创业的社会氛围。
二、狠抓配套资金落实,夯实农村公路改造物质基础搞好农村公路改造工作,资金问题是关键。
我们在融资过程中,创新工作思路,坚持多措并举,多渠道、多形式筹措地方配套建设资金。
一是争取上级补助和国债资金;二是政府财政拨款。
在市财政比较困难的情况下,拨款5000多万元,无偿扶持农村公路建设,对农村公路重点建设项目,市财政每公里补助15万元,连村路每公里补助5万元,最大限度地减轻乡镇和农民群众的压力,调动了农村公路建设的积极性;三是用好农民义务工,发动农民出工解决路基、小桥涵工程;四是倡导社会各界捐助筹集建设资金500余万元;五是通过市场化运作筹资。
如昌九路和咸石路的建设,就是由得利斯公司出资2500万元修建的;六是村民自愿捐资修路。
如我市皇华镇大展村、郭家屯镇南营村等群众自愿捐资150余万元,修连村路10公里。
通过以上方式,全市共筹集改造资金达1亿多元,为农村公路改造健康稳步发展提供了强有力的资金保障。
三、健全管理体系,打造农村公路改造“双优”工程质量建设和廉政建设是农村公路建设的生命线。
在公路建设过程中,我们从规范管理入手,配强力量,完善机制,严格监管,努力打造我市农村公路改造质量和廉政建设的“双优工程”。
一是配强配足技术力量。
去年我市农村公路改造工程规模大,任务重,原有技术力量远远不能适应工作的需要。
为此,我们十分注重发挥交通主管部门的职能作用,整合了全局工程技术力量,把我局市乡公路管理处和工程科合为一体,承担全市公路规划、建设、管理、养护职能,使现有技术力量形成合力。
投资100余万元新上了核子仪、取样机、弯沉仪等测量试验设备,配备专职人员建立了中心实验室;高薪从市交通工程监理中心聘请了10名监理工程师,与本局监理人员共同负责我市农村公路改造的技术指导和工程监理。
同时举办了农村公路建设技术人员培训班,邀请了市交通局工程科、质监站的同志当堂授课,对100多名乡镇技术人员进行了培训,进一步提高了参与农村公路建设人员的政策水平和业务水平。
二是严把“五道关口”。
一是市场准入关。
各乡镇在落实施工队伍时,严格按照交通部进行资质审查,对所有工程实行“阳光作业”,一律进行公开招标,增加了工作透明度。
二是材料进场关。
对所有工程材料都必须经过严格检验,达不到标准的材料一律不得进入施工现场。
三是工程技术关。
从路基处理、灰土施工、油面铺设到路容路貌整理,都必须经过层层检验。
上道工序不合格,坚决不让进入下道工序。
四是工程监理关。
我们采取三级监理制,即市工程监理中心、交通局市乡公路管理处、乡镇监理人员三级工程技术人员共同监理。
为明确责任,做到职责分明,我们还实行了合同化管理,由×××市政府与各乡镇政府、市交通局与市交通工程监理中心、乡镇政府(街办与施工单位、市交通局工程监理中心与派驻×××监理人员、市交通局与本局监理人员签订了五个责任合同,对各级建设单位和监理人员的职责、权利、义务作了明确分工。
五是社会监督关。
由改造工程沿路村庄选派责任心强、公道正派的老党员、老干部对工程改造实行全过程监督,同时设立了举报箱,公布了举报电话,接受全社会进行监督。
三是健全完善监管机制。
我们建立健全了建设业主负责制度、工程招投标制度、工程监理制度、合同管理制度、工程质量责任终身追究制度和工程改造资金专款专用制度等六项制度。
为加强资金管理,市财政设立了农村公路建设专项资金帐户,对筹集到的各种公路建设资金,全部进入专项帐户管理,实行专户存储、单独建帐、单独核算。
严格资金拨付审批程序,成功探索出了“施工单位填报工程情况——监理人员审查把关——乡镇政府提出资金申请——市改造办负责同志审核批准”的工程资金审批模式,增加了工程资金划拨的透明度,保证了工程资金安全,同时还突出了交通主管部门在农村公路改造中的主导作用,加大了工程监理人员对工程质量、进度的监督力度,收到了良好的效果。
同时,与市纪委、监察局联合下发了,与市检察院联合下发了,加强监督管理,防患于未然,确保“工程优质、干部优秀”。
为避免安全事故的发生,市农村公路建设领导小组办公室还下发了,进一步落实施工安全责任制,加强现场施工安全管理工作,保证了农村公路建设改造工作的顺利进行。
四、强化组织领导,促进农村公路改造顺利实施农村公路改造是一项系统工程,牵扯面广,工作量大,涉及部门多,为了确保农村公路改造有序开展,市委、市政府把农村公路改造工作同招商引资、园区建设、大项目建设等摆到同等重要的位置,联合制定出台了,把这项工作列为各乡镇经济社会发展千分制考核的重要内容。
市里成立了由市长任组长,市政府分管领导、交通局局长任副组长,市直有关部门主要负责人为成员的农村公路建设领导小组,设立了专门办公室,由交通局主要负责人兼任办公室主任,协助分管同志具体负责全市农村公路改造的组织协调和督促落实工作。
各乡镇也相应成立了由党委书记任组长的领导小组,专抓农村公路改造工作。
全市上下建立起了比较完备的组织领导体系和目标责任机制。
对建设任务重、困难大的乡镇,市里各派一名副市长包靠,帮助解决工作中遇到的困难和问题。
市委常委会、市政府常务会多次专题研究农村公路改造工作。
市委、市政府主要领导经常深入施工现场调查研究,对重点工程亲自抓,并经常召开现场办公会议进行调度。
各乡镇都把农村公路改造工作当作了当前和今后一个时期各项工作的重中之重来抓,乡镇长、沿线工作片片长、村长三长常驻工地,切实加强配合和监督。
强有力的组织领导,为我市农村公路改造工作顺利进行提供了坚强的组织保证。
通过以上扎实有效的措施,我市农村公路改造工作取得了一定成绩,奠定了一个良好的开端,但与上级要求和兄弟县市相比,还有较大差距。
下步,我们将认真贯彻这次会议精神,积极学习汲取其他兄弟县市一些好经验,好做法,下大气力抓好今年的农村公路改造工作。
20**年,我市计划修建农村公路3392公里,改造老油路871公里,与去年相比,规模更大,任务更艰巨。
春节前,我们已组织各乡镇基本完成了路基、小桥涵工程,目前,大部分路段正处在工程招投标阶段。
我们将按照市里的要求,加强领导,精心组织,周密协调,认真抓好各项工作的落实,力争汛期来临之前全面完成今年的农村公路建设任务。
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