关于加快农村土地承包经营权流转的法律思考发展与协调Word格式.doc
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如何依法正确引导农村土地经营权的流转,优化土地资源配置,已成为当前农村工作一项重大课题。
为此,我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇,就土地经营权流转的情况进行深入调查研究,分析土地流转中存在的主要问题,探索完善体制的具体对策。
首先要界定土地产权。
即虚化土地所有权,强化经营权,使土地承包经营权物权化;
其次是在产权界定清晰的基础上,加快培育土地流转市场;
第三是创新土地流转机制;
第四是发挥政府的的作用,加大农业设施的投入,规划和引导土地流转的科学化,重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看,农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。
从我们调研的情况看,漳州农村土地流转的客观必然主要体现在:
(一)土地流转是工业化和城市化发展的必然
随着我国工业化和城市化进程的加快,第二、三产业的迅速发展,为社会创造了大量就业机会,急需大量劳动力,为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。
外出打工成为农民增收的重要途径,据统计显示,2008年漳州农民人均纯6506纯元,其中工资性收入2606元,非农收入1031元,两项合计占农民收入的56%。
由于农业的比较效益低,农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加,由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工,留守农村的劳动力是妇女、老人,甚至是儿童,只能维持农业一般性的生产,从事传统的种植业生产,这必然导致农业经营效益日趋下降,农业生产的积极性受到打击,以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗,家中剩下老两口”的现象。
这种现象为土地的流转提供了可能;
由于规模化的流转为农户带来更多收入,必然有效地推动流转。
据我们调查显示:
外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
(二)土地流转是现代农业产业发展的必然
所谓现代农业,实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业,其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的,而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。
建立在小规模经营基础上的农业,其技术进步的速度是非常缓慢,难以适应现代农业发展的要求。
此外,分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧,成为农业增产农民增收的障碍,要破解这一难题,只有通过提高生产的集约化程度,引导农村中的专业大户,培育壮大农民专业组织,发展现代农业,实施产业化经营,从而实现从传统农业向现代农业转变。
这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
(三)土地流转是解决“三农”问题的必然
土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源,也是农村经济发展的最基本的条件,是决定“三农”问题的基础性因素。
“三农”问题的关键在于促进农民增收,目前农民增收的途径主要是:
一是依靠发展生产实现规模经营,提高效益、增加收入;
二是依靠农民从事非农生产和就业,创造兼业收入和工资性收入;
三是通过土地增值带来的收入。
这三种增收的途径都有赖于土地的流转,居于目前的状况,通过土地经营权的流转,把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产,带来工资性收入,从而增加农民收入。
土地流转不仅带来农业生产的规模效益,也为当地的农业生产带来先进的技术和管理,为农村经济的发展起到带头促进的作用。
通过流转,农民按照市场价格让出经营权,真实体现土地资源的价格,从而实现土地增值带来的实际效果,并得到实实在此的效益。
这也是一些地方政府采取比较积极的态度,支持和鼓励土地流转的原因。
二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
(一)漳州市土地流转的过程
1、自发流转阶段(1982—1998年)。
上世纪八十年代初,漳州农村基层冲破重重阻力,实行家庭承包为主的责任制。
至1982年,除漳州城区的前锋村实行大队核算,2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。
随后,又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。
当时,很多群众不愿流转、不敢流转。
随着时间的推移,农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转,主要存在劳动力缺失的家庭,个别举家外出的家庭。
这期间缺少政策导向和条件,刚开始流转显得少量零散。
而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工,土地流转慢慢浮出水面。
而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题,当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。
据1997年底的调查,当时的“责任田”达35.74万亩,占应延包耕地面积248.55的14.4%。
这些“责任田”,按劳力、人口承包的占72%,以招标或协议承包的占28%。
换名话说,有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
2、探索引导阶段(1998—2003年)。
在第一轮承包到期后,我市在1999年底基本完成土地延包工作,1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证,分别占应发证数的95.11%和95.51%。
这大大增强了农民的土地稳定感,土地流转有了制度性的基础更加。
随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展,土地流转的条件日趋成熟。
针对这种情况,为了适应农业、农村生产力发展的需要,适时适度发展农业规模经营,在调查研究的基础上,1999年,原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》(示范格式),积极指导土地流转,并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则,要经原发包方同意。
2000年,经市委主要领导同意,市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》,要求通过试点,认真总结经验,积极稳妥地加以引导。
截止2000年底,我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解,这5个村的耕地使用权流转面积1115亩,占总面积的16.49%。
从时间上看,季节性的480亩,占流转面积43%;
一年以上的635亩,占流转面积57%。
从流转方式上看,转包的554亩,占50%;
公司(企业)统包的160亩,占14%;
公司统一经营、原承包户原地原种的401亩,占36%。
由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村,由此也可大略印证全市的流转情况。
3、机制创新阶段(2003年至今)。
群众的法律意识逐渐增强,一些地方开始用协议或合同来规范流转关系,维护农民的利益,但总体来讲还是公司和大户居主导,一家一户的农民仍处弱势地位,也难以分享到土地增值而实现的超额利润。
《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台,为培育土地流转主体,规范农村土地承包经营权流转行为,维护流转双方当事人合法权益,促进农业和农村经济发展,营造良好的法律环境。
一些大的食品加工企业如东方食品公司等,积极引导农村能人建立相关的专业合作社,建设示范基地,实现品种、技术、质量、价格等方面的统一,建立更加紧密的协作关系进行流转的制度创新。
一些有实力的农民专业合作社,也发挥自己市场优势,通过异地扩张,实现土地的大规模流转,如龙海农鑫的经营规模达到5000多亩。
近年来,国家加大对“三农”工作的支持力度,社会化服务迅速兴起,非农产业发展也较快,土地流转的外部环境趋好,条件更加成熟。
(二)漳州市农村土地承包经营权的现状
目前全市土地流转面积为35.7万亩,占农户承包耕地总面积的15.8%,详见统计表。
漳州市农村土地流转情况表
县(市、区)耕地面积
(万亩)流转耕地面积(万亩)流转率(%)
芗城区6.460.8312.8
龙文区4.070.142.67
龙海市25.8611.4644.32
漳浦县41.445.7213.8
云霄县16.032.0512.8
诏安县32.45.3516.5
东山县5.80.6110.6
南靖县330.561.68
平和县31.23.8012.18
华安县14.272.5017.5
长泰县15.12.6917.8
全市合计225.6335.715.82
调查中发现,全市土地流转呈现出以下几个特点:
一是流转进展不平衡。
沿海地区二、三产业比较发达,农民外出务工、经商较多农村土地流转快;
交通便利,农业基础设施较完善的地方农村土地流转快。
如龙海市的农村土地流转最为活跃,流转率达到44.32%。
二是土地流转形式多种多样。
有转包、转让、互换、出租、入股等,流转方式以转包和出租为主,约占总流转面积的70%。
三是流转期限有长有短。
流转期限的长短与流转土地的用途、作物的生产周期有密切关系。
用于种植蔬菜的,流转期限大都较短,一般只有一年,如龙海市东园现代农业示范园区;
用于种植花卉、水果、茶叶的,流转期限大都较长,如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
(三)漳州市土地流转的主要模式
1、农户与农户流转型。
这种模式以民间的口头约定为主,流转的对象一般是本地的种田能手和亲人,多依赖于彼此间的信任或是亲属关系,对流转的费用和期限没有具体的合同规定和约束,遇到国家开发利用土地,青苗补偿归经营者,土地安置费归承包方。
这一类型在龙海比例占到3/4。
在芗城区,这类流转的面积有4353亩,约占农村土地流转面积的52.61%。
在农户与农户流转型里,其中的农户与大户的流转值得提倡。
种植大户、营销大户对市场敏感,承受风险能力较强,在经营管理上有一套,与小户之间比较亲近,他们是连片规模经营的主要力量。
如诏安县,20多个种植专业大户通过流转经营土地3000多亩,户均达到150亩。
2、农户与公司流转型。
这种模式主要是农产品和食品加工企业,出于质量和安全的需要,通过与农户的土地流转,以此建立生产基地。
主要有三种方式:
一是农户与公司直接流转。
如东山县的丹东农业开发有限公司,以每亩年租金250-305元不等的价格,在澳角村和陈城村租用400多亩土地发展大葱、萝卜等订单蔬菜的种植。
公司投资了200多万元对土地进行统一平整,建设节水排灌设施,改善了耕作条件,提高了土地经济效益。
同时,也吸纳了周边地区的农民近100人到此打工。
二是农户通过大户(或经纪方)与公司的间接流转。
如上海亚太国际蔬菜有限公司通过龙海东园镇农业科所向该镇港边、东宝村的770户农民承包1200多亩土地种植结球生菜,生产出的低农残无公害蔬菜符合出口标准,销路很好。
在龙海市,龙头企业的紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚细亚食品、格林食品、绿兴果蔬等企业通过流通大户直接建立农业生产基地。
三是农户与台商企业的流转。
台资农业企业通过租赁农户的承包地,发展水果、茶叶、花卉等高优和休闲农业。
台湾天仁集团总裁、世界茶王李瑞河先生的天福集团在漳浦县盘陀镇流转土地300多亩建设茶叶种植示范基地,又在赤土乡建设了占地数百亩的观光茶园,开展集中连片生产和规模化经营,有效地带动了周边地区茶产业的发展。
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