远程教育立法的基本问题研究文档格式.docx
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关键词:
远程教育;
教育法;
立法基础;
制度设计现代远程教育是指利用计算机网络和多媒体技术,在数字信号环境进行教育学活动的一种教学形式。
学习者参加远程教育学习,达到规定的毕业条件,由远程教育学校(机构)发给相应的毕业证书和学位证书。
近年随着互联网的普及,远程教育的发展取得了不斐的成绩,但在办学定位、质量信誉、学分体系、课程设计、组织管理等层面依然存在不少问题。
为了解决现存问题,教育学者从课程改革、师生关系转型、教学管理等层面进行了积极的理论构架,但教育学理论作为良性改革的重要动因,需要相当长的时间进行检验和完善。
为了规范现行秩序以实现远程教育发展的良好过渡,目前需要外部的规制性因素加以补强。
我国教育部针对远程教育的学院设立、服务体系、招生就业、年报年检、证书颁发、教学质量评估等层面颁布了100多个规范性政策文件。
但教育政策囿于自身的效力等级,存在一定的局限性,很难协调好远程高等教育领域的各种矛盾。
在依法治教的大背景下,将现存的教育理论和政策进行法治化整合,并在借鉴域外相关经验的基础上提出完善建议,是目前研究的应有之义。
1远程教育的开展模式与法律定位1.1远程教育的开展模式在我国目前的远程教育体系中,由于办学主体的差异性,演变出两种不同的典型样态。
其一在于普通高等学校依托现有教育资源开设远程教育课程,如华东师范大学网络教育学院。
其二在于独立设置的远程教育全国性院校,如目前存在的北京、上海、江苏、广东和云南等五所开放大学以及其余地方的广播电视大学。
从教学的本质来看,这两种类型远程教育的开展目标是一致的,都是以无法在校内全天候学习的成人为教学对象,通过运用现代网络技术,实现师生分离式教学,达到知识更新和技能增长的目的,从而为社会培养应用型、复合型人才,并推动终身教育的进步。
但是,目前很多传统高校开展的远程教育依托自己的学校品牌,通过廉价的办学成本和既有学习资源来为学校创收,实际已经成为高校的营利机构,教学质量堪忧。
此外,独立的远程教育机构由于自身定位不明确,并且存在师资力量和教学设施供给不足的问题,社会上认可度并不高。
在当下普通高校纷纷进行扩招的趋势下,其生存空间受到进一步的挤压。
两种教育模式困境的“叠加效应”实际使远程教育很难为社会输送合格的应用型人才。
因此,建议对既存的远程教育机构开展体制性改革。
一方面,对于传统高校附属的远程教育机构,可以借鉴香港开放大学的公司制形式,赋予其独立的法人地位。
在办学资格、专业设置、学位授予、运营管理方面赋予其一定的自治权,另一方面,对于独立设置的远程教育机构,应该在现存的广播电视大学的基础上进行资源整合,构建以开放大学为体系的法治化路径。
开放大学不仅是传统广播电视大学的延续,而且是在整合区域内优质教育资源,并利用现代卫星通讯和互联网技术开展教学的开放性学校,功能更加全面,更能发挥远程教育的教学优势。
1.2远程教育的法律定位明确的法律定位是远程教育得以顺利开展的前提,也是对学生权益的重要保障。
目前涉及远程教育定位问题的规范性文件仅有教育部的《广播电视大学设置暂行规定》,但其条款规定过于笼统、缺乏实际操作性,教育部门难以把握远程教育的需求定位。
我国远程教育机构办学的主要任务实际仍是解决社会在职人员的学历需求问题,但在远程教育法律定位不明确的情况下,其社会认可度并不高,学生往往面临存在“学和没学一个样”的局面。
考察发达国家的相关规定,远程教育能取得与普通高校同等的社会地位,两者的差异多体现在教育形式和教学内容方面,在办学资格、学位发放、运营管理等方面实则差异不大。
社会教育发展的宏观工程不能局限于现有的教育形式,我国经济发展水平存在很大的地区与城乡差异,教育资源的配给在布局上也体现出很大的不均衡性。
尽管传统的全日制高校有不可替代的优势,但传统高校的市场定位仍位于中心城市和经济发达地区,培养方式欠缺广度与深度。
我国远程教育的法律定位模糊,使远程教育很难把握社会需求。
但远程教育拥有不受时空限制的灵活性和高性价比,应该在社会的教育资源整合层面发挥更大的作用。
因此,面临我国教育市场的现状,承认远程教育作为现行教育体系的一种独立模式是十分必要的。
2远程教育的主体规制2.1政府部门的职责划分现代远程教育基于互联网技术开展教学与管理活动,使得其管理主体衍生出多元化的趋向。
一方面,教育部门对于远程教育的教学、管理、评估、审核等工作享有传统意义的管理权限;
另一方面,网络空间具有赋权和控权的双重功能,信息通讯部门、信息技术部门、网络安全部门都有能力对远程教育的教学内容进行审核。
从我国目前的立法现状来看,该领域的法律规制多以部门规章和其他规范性文件为主,呈现出层级低、碎片化的特点。
利益相关部门可能通过“造法”的形式不断跑马圈地,最终导致管理职能的重叠与行政的无效率,也会出现权力寻租与腐败。
针对我国远程教育管理领域存在的职能分散、交叉重叠等现实问题,建议立法应规定以某一部门为主导,使其对远程教育领域的监管与执法有法律上的正当性。
考虑到远程教育专业性和技术性较强的特点,可以由教育部门进行统筹安排,并从管理部门、网络技术部门、信息部门借调相关专家,组成相对独立的远程教育委员会。
因为教育部门作为传统意义上的教育工作领导者,对于教育市场的运作模式与管理方法有深厚的理论基础和实践经验。
只要拥有其他部门的技术上的支持和执法上的配合,教育部门就可以逐步适应远程教育的特点,发挥在教育管理上的固有优势。
2.2远程教育机构的审核与准入远程教育机构的规制应该包含两个层面的含义。
其一,明确何种类型的机构享有远程教育的办学资格;
其二,明确远程教育的招生入学标准,从而提高远程教育的质量和管理效率。
在远程教育办学资格层面,随着2014年国务院取消远程高等的教育办学审批权,更多的高校和社会教育机构参与到远程现代教育的办学行列中,远程教育市场化模式日渐形成。
但问题在于,我国尚未形成良性的市场竞争机制,相应的远程教育规范体系也未完全建立。
远程教育机构在经济利益的驱动下,任意扩大规模和投资,会超出现有法规和监管部门的承载能力,教育的质量和社会信誉也难以得到保证。
因此,建立一定的认证标准是对当下制度环境的重要改进。
对于决策者而言,认证可以为评估远程教育院校提供指导;
对于远程教育的提供者而言,认证可以为其设定一定的办学资格标准;
而对于学习者而言,认证使他们购买、衡量服务绩效的重要指示。
关于认证标准的具体内容,应包含远程教育机构的任务、培养方案、师资力量、技术职称等各范畴的规定。
在远程教育的入学资格层面,我国采用先审查后注册的模式。
从目前远程教育的市场需求来看,买方(学生)在交易上处于市场中的有利地位,而为了获得更多生源,远程教育市场准入层面出现诸多不正当竞争行为,给后续教学带来了很多风险。
由于我国对于远程教育的入学标准没有形成统一的要求,各远程教育机构在入学标准的设立层面有很大的自由权,这使得其在招生时基于自身运营需求往往不愿意严格把关。
此外,远程教育入学资格审查模式主要是形式审查,对于学生提交材料的真实性很少检验,因此学生为了取得入学资格可能会提供虚假证明材料。
针对此现状,建议由教育部牵头制定统一远程教育的入学标准,并设立独立的监督部门通过网络技术手段进行监察。
必要时教育部门也可以通过派遣考察组的形式对部分远程教育机构的招生入学情况进行实际检验,做到形式审查和实质审查的结合。
2.3远程教育参与者权利义务分配教师与学生作为开展远程教育过程中的主要参与者,应该从立法层面明晰其权利义务。
从教师层面而言,除传统教育中的基本权利义务外,远程教育也赋予了其新的权利和义务。
一方面,远程教育机构教师制作的课件,应该受著作权法律保护,建议在远程教育的专门立法中加以体现。
另一方面,应该建立远程教育机构授课激励机制。
教师讲授一门在线课程等同于一门面授课程的绩效,并且准备相应的讲授材料需要花费更多时间,适应远程教育形式也需要教师付出更多的努力,因此应考虑通过一定的激励机制鼓励更多教师参与远程教育。
在教师的义务层面,由于教授方式和教师自身定位的差异,远程教育立法应该明确规定教师上岗所应具备的条件,对于其计算机、互联网技术、心理学水平都需要设立门槛并进行定期审核。
在学生层面,相对于传统的高等教育模式,远程教育的学生与学校(机构)之间的法律关系更具有平等性和契约性,因此应该保障学生的契约性权益。
具体而言,学生不仅应该享有普通高等教育中的基本权利,在远程教育中教学质量的保障、学位证书的颁发、收费标准、学分要求等都应该通过远程教育立法确定统一的标准,保障学生的知情权和受教育权等相关权利。
在学生的义务方面,由于远程高等教育拥有很高的自由度,加之考核、评价方式不严谨,造成了部分学生随意逃课、退学、混文凭等情况。
建议应施加相应的惩戒机制,可以考虑建立统一的远程教育公共数据库,对学生的无故旷课、退学等违规行为进行记录,达到相应标准分别予以警告、通报批评、退学等处罚,使远程教育的办学模式规范化、体系化。
3远程教育的教学管理3.1远程教育的课程设计我国目前远程教育机构多围绕热门专业展开课程设计,导致市场上的远程教育课程呈现出同质化的趋势,严重限制了学生的自主选择。
此外,远程教育的人才培养模式也过于单一化,往往是普通高校的“网络复刻版”,重视基础性课程的教学评价,而使社会在职人员的工作经验、实用技能等方面优势被大幅度削弱,与社会实践的脱节愈发严重。
从市场机制的自身作用看,这属于正常的经济现象,远程教育机构往往关心自身经济利益,很难从社会公益角度进行考虑。
因此,远程教育的办学特色和优势在市场自发的调节机制下难以得到凸显,需要一定的理论指引与法律规制来加以矫正。
查尔斯•魏德迈的自主学习理论应该是远程教育课程设计的核心理论,其基本要义是独立学习与学生自治。
该理论进一步认为远程教育中的学习需要经历三个阶段,即获取信息、内化信息和评价、利用信息,因此学习应该是主动的、独特的,只有学生自己才能实现。
在具体的立法指导层面,基于我国宏观性、全局性的立法理念,立法设计无法对课程方面可能出现的问题进行细致具体的规定。
因此建议中央立法层面仅给出宏观的原则性指引,而将课程设计的自主权下放到各远程教育机构,由其根据实际情况制定实施细则,并报教育部门审查备案。
立法原则应该主要对课程安排、教师授课方式、学生评价方式等进行指导,确保课程设计中应凸显远程教育机构自身的办学特色,注重课程安排的综合性和适用性。
其一,远程教育机构的课程设计应该立足于教育市场的需求,重视自己的教育培养方式的特殊性,以培养实用性人才为宏观目标制定自己的培养计划,重视技能教育。
其二,在课程的比例设计与课堂实践中,选修课应占较大比例,教师要改变传统填鸭式教学、老师主导课堂的局面,进行交互式教育重构。
其三、在课程的评价层面,应该以形成性评价为主,以教师的教学经验和方略搭建支架,让学生始终处于主动体验、主动反思、主动建构的主体地位。
3.2远程教育的运营管理规范严格的管理体制是保障远程教育质量的关键所在,分类管理体制是目前我国对指导和管理各种教育院校的主要模式。
我国将高等教育院校分为普通高等院校和成人院校两类,并且将远程教育院校归入成人院校的管理范畴,该领域的管理机制通常采用技术手段实现对网络教学内容的管理与控制。
这种管理机制虽然在短时间内可以达到较高效率,但技术本
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