武汉市基础设施建设投融资模式的相关分析及研究Word文档下载推荐.docx
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其次,从产权结构看,城市投资公司属于国有企业,虽然进行了公司制改造,但并没有建立起规范的法人治理结构,没有完全按商业化原则进行考核和管理。
处理好上述三重角色之间的冲突关系,正是涉及到政府职能的转变问题。
目前政府的上述三个职能是一体的、混淆的,从而产生了政府职能的错位,如何理顺三者的关系,这是政府具体职能转变的又一个难点。
2.出资人主体缺位问题
在现行城市基础设施投融资体制下,城市投资公司(或城建公司)作为投融资主体,多数是以国有独资公司的形式存在的,其注册资本来源于政府财政拨付,政府是实际上的投融资主体,直接承担基础设施建设的主要责任,既是投资者,又是经营者,还是建设项目投融资市场的管理者。
但是建设项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部门来执行,所以没有形成真正意义上的、符合风险和收益一体化要求的投融资主体。
正是因为城市基础设施投融资体系中缺乏真正的主体,投资决策和资金使用都是政府官员通过投融资公司做出,导致监管不力,产权不明晰,债权债务关系混乱。
3.各方利益的调整问题
推进市场化取向的城市基础设施投融资体制改革,需要对既有的利益格局进行调整,有些需要直接打破重建新的利益格局。
从政府部门来看,长期的政府垄断经营,在城市基础设施各行业已形成利益集团,尤其是一些重要的城市基础设施项目,从设计、施工到经营管理等,大都是行政管理部门自己的企事业单位。
无论是政府职能转变、组织机构调整、投资体制改革,还是国资管理体制、产权制度改革,或是引入社会资本、放开市场准入等等,无不涉及到政府部门利益调整,都存在梗阻问题。
从企业来看,打破垄断、引入竞争短期内将对城市基础设施企业的生存和发展产生巨大冲击;
推进政企分开、政资分开、政事分开,加快建立现代企业制度,也会对企业职工利益产生冲击,进而影响社会稳定;
再有,各地城投公司如何调整以适应投融资体制改革,也涉及到各方利益调整问题,这也是改革的一个难点。
4.新型融资方式的适用性问题
首先,新型融资方式的大范围实施涉及到一系列法律法规的修改完善问题。
例如,BOT项目利用外资往往涉及到政府担保问题,我国法律法规却对政府担保做出了种种限制;
PPP项目融资基本存在法律空白,国际上PPP项目融资的一些惯例和做法甚至与我国现行的法律、法规是相冲突的。
其次,市场准入限制了新型融资方式的实施。
引入新型融资方式主要是利用社会资金投资城市基础设施建设。
虽然现在中央文件已经明确规定大部分城市基础设施领域向外开放,但在实际执行中,一方面,地方政府并没有具体的实施细则;
另一方面,市场准入仍需要分类审批,这对外资和民营资本是一个实质的限制。
再次,我国资本市场发育并不完善,对使用新型融资方式也是一个阻碍。
另外,运作机构缺乏也是新型融资方式难以实施的重要原因之一。
社会资本进入城市基础设施领域,在运用BOT、TOT等市场化项目时,遇到了谁代表政府与企业签约的问题。
按照国家有关政策规定,政府不能从事经营性活动,禁止地方政府与企业签订商业合同。
这也是当前制约市场化融资的一个问题。
5.社会资本的进入障碍问题
一是行政体制障碍,比如,项目审批繁杂,社会资本投资基础设施项目,审批环节多、耗时长;
缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构等;
二是市场准入障碍。
所有制歧视、地方保护、部门垄断等在各地都有不同程度的存在,为社会资本的进入设置了难以突破的禁区;
三是政策环境的障碍,包括缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制尚未全面建立等;
四是融资障碍,民营经济相对国有经济的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高,远远满足不了各类民营企业投资城市基础设施建设;
五是权益保障障碍,突出表现在投资经营契约的履行方面,目前一些地方政府与民营经济基础设施的特许经营权签订了一系列契约,但是,一些地方往往在投资阶段什么事都好说,什么承诺都敢做,而到了收取回报时,政府的政策就发生了变化。
由此使得民间投资的正当经营权益难以保障。
(二)城市地铁投融资问题
当前我国地铁投融资存在的问题主要表现在以下五点:
一是投资主体单一,我国地铁项目的投资权和审批权高度集中在中央和省市一级政府,地铁投资高度依赖政府,私人等社会资本参与地铁投融资的积极性和规模并不高。
二是融资渠道狭窄,当前地铁项目主要是政府通过财政预算拨款、财政预算外的土地出让金和国内外银行和金融机构贷款三个渠道融资。
三是建设资金短缺,由于投资主体单一和融资渠道狭窄,面对规模日益扩大的地铁建设,建设资金短缺问题比较明显。
四是政企权责不清,我国地铁公司一般是由政府出资建立的国有独资企业,或者由政府与私营企业或外资企业合资建立的国有控股企业,这就造成地铁公司对企业的干预和控制较强,缺乏必要的自主性,必然造成运营效率难以提高。
五是投资回收困难,这造成社会资本参与积极性不高。
二、如何界定政府的投资管理职能简述
正如在背景问题中介绍的一样,政府在大部分城市基础设施建设中具有三重角色:
为防止角色混淆,弄清政府与企业关系、明确政府投资管理职能、建立起规范的法人治理结构就显得尤为重要。
为此,应该营造出一种政府主导、市场运作、社会参与的基建环境。
坚持政府主导是指改革必须在政府可控状态下进行,政府要在城市基础设施的规划、政策制定、服务定价、普遍服务义务设定等方面发挥主要的、决定性的作用,而且政府要在对社会投资进行引导的同时,加强对社会投资的监管。
坚持市场运作是指在政府的宏观调控下,凡是市场机制能够发挥基础性作用的环节和领域,要全面引入市场机制,在投资、融资、建设、运营各个环节以及整个流程上引入竞争机制和市场化运作模式。
坚持社会参与是指改革涉及全社会利益,要广泛发动专家学者、社会公众、新闻媒体、社会投资人和企业等各个利益群体,通过各种途径和方式,参与到改革决策和实施、投资决策和实施等各个方面。
三、城市基础设施建设中的传统投融资模式及创新
(一)城市基础设施传统投融资模式
1.财政投资
主要包括政府从财政收入中的拨款,税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。
虽然财政投资在基础设施投融资中逐渐力不从心,在我国现阶段,它依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。
2.土地储备制度融资
指地方政府依照法律程序,运用市场机制,对通过收回、收购和征用等方式取得的土地,进行前期开发、整理,予以储存,以满足城市各类建设用地的需求,确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。
土地储备制度主要通过“土地收购———土地储备———土地出让”来实现融资。
3.国内外贷款
从实践经验看,城市基础设施主要运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。
通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家的贷款,由于城市基础设施的融资规模大、回收期长等特点,这种融资方式一般手续复杂,需要较长时间的审批和可行性论证,并且国际金融机构和外国政府往往会附加苛刻的条件,因此,限制了此种融资模式的适用性。
4.证券市场融资
在基础设施传统融资模式中,具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。
基础设施项目通常在一个较长的时期内产生可预见的稳定收益,这种特征与具有固定利率的长期债券的筹资特点一致。
由于我国债券市场的先天缺陷,证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。
(二)城市基础设施传统投融资模式的创新
1.市政债券
所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。
1994年,我国推行财政体制改革,中央与地方政府实行“分税制”,自此地方政府成为一个相对独立的利益主体。
但是,从我国财政运行的现实矛盾来看,地方政府缺乏筹集资金的权利,却面临艰巨的基础设施建设任务,事权和财权不匹配,因此,当地方政府以常规的方式难以解决自身的财力不足的问题时,借鉴世界上许多国家经验,就应当通过适度举债方式筹集必要资金,市政债券应运而生。
较典型的有上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券和1997广州地铁建设债券。
2.信托产品创新
城市基础设施信托将社会闲散并期待增值的资金集中起来,委托信托投资公司管理、运作,投资于某个特定的城市基础设施建设项目,共同分享投资收益。
在这一过程中,信托公司作为项目的投融资中介不仅以专业、经验和理财技能参与安排融资计划,而且还可以以信托、投资银行、财务顾问等综合金融手段运用于项目投资。
3.ABS——资产证券化
ABS(Asset-backedSecuritization资产证券化)。
它是将缺乏流动性,但能够产生可预见的、稳定的现金净流量的资产,通过一定的法律和融资结构安排,对资产中的风险和收益要素进行分离和重组,进而转换成在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。
这种融资方式是由原始权益人将其特定资产产生的、未来一定时期内稳定的可预期收入转让给专业公司(SPC),由专业公司将这部分可预期的收入证券化后,在国际或国内资本市场上进行融资。
这种融资方式的关键在于是否存在稳定的可预期的收入。
但是,由于ABS方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险,使其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金收入有关,加之在国际高等级证券市场发行的债券是由众多的投资者购买,从而分散了投资风险。
因此,ABS成为近20年来发展最为迅速的融资工具。
(三)新兴基础设施投融资模式——项目融资新模式
随着BOT模式在我国基础设施投融资领域的出现,传统的投融资模式受到项目融资新模式的巨大挑战。
时至今日,项目融资新模式获得迅速发展,其主要分为两大类:
PFI(PrivateFinanceInitiative私人主动融资),PPP(Public-PrivatePartnerships公私合伙制)。
1.PFI———私人主动融资
PFI是政府与私人部门合作,政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC(SpecialPurposeCompany)以公共项目的特许开发权,由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务,政府购买SPC提供的产品或服务,或给予SPC以收费特许权,或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式,来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化,效率和产出的最大化(见图1)。
民间资本
注:
资金流;
服务流
图1:
PFI项目融资运作原理
PFI本质上是一个DBFO模式,即设计、建设、融资和运营。
它区别于BOT模式主要在于三个方面:
第一,PFI的项目主体和资金来源一般为本国民营企业,而BOT项目主体和资金来源则既可以是本国的民营企业,也可以是国外公司;
第二,PFI项目管理方式灵活,BOT项目的建设在特许权期限内政府对项目完全失去控制;
第三,特许期满后项目营运权的处理方式灵活。
2.PPP———公私合伙制
PPP即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业三方以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。
通过这种合作模式,合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。
合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
PPP模式的主要类型如下表1:
PPP类型
英文简称
中文意思
私人部门风险大小
ContributionContract
捐赠协议
Operation&
MaintenanceContract
O&
M
经营维护
DesignBuild
DB
设计-建造
DesignBuildMajorMaintenance
DBMM
设计-建造-主要维护
DesignBuildOperate
DBO
设计-建造-经营
LeaseDevelopOperate
LDO
租赁-开发-经营
BuildLeaseOperateTransfer
BLOT
建造-租赁-经营-转让
BuildTransferOperate
BTO
建造-转让-经营
BuildOwnTransfer
BOT
建造-拥有-转让
BuildOwnOperateTransfer
BOOT
建造-拥有-经营-转让
BuildOwnOperate
BOO
建造-拥有-经营
BuyBuildOperate
BBO
购买-建造-经营
表一PPP模式的主要类型
3.PFI与PPP的联系和区别
从以上的分析我们可以得知,PFI和PPP模式有着很多的共同点,甚至你中有我,我中有你,两者显著的区别在于PFI模式主要以民营资本为资金来源,而PPP模式除了民营资本,还可以吸纳海外资金,但核心内容均是打破了由政府对基础设施“一包到底”的投资模式,实现政府与投资者共担风险,在提高基础设施效率和降低建设成本的同时,也解决了政府有效投资不足的困境。
因此,PFI与PPP本质上相通的,经过多年的发展,其具体模式不断创新,两者的发展方向是一致的。
(四)BOT、TOT、ABS模式比较
PPP模式包含BOT、TOT等多种模式,但又不同于后者,PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值(ValueFoMroney)原则。
PPP模式一个突出的特征就是在项目初期就实现了风险分配,由于政府初期也分担了一部分风险,因此投资者的风险减少,从而降低了融资难度,提高了融资的可能性。
同时,PPP模式由于吸引了私人部门融资,政府与私人部门形成伙伴关系,在分担风险的同时,也大大提高了资金的使用效率,体现货币价值原则。
目前,我国项目融资模式中应用最多的主要有三种,BOT、TOT和ABS模式。
由于这些模式均是在实践中不断创新与总结出来,比如TOT模式是为了克服BOT模式的缺点而诞生,所以这三种融资模式有许多共同之处,但是,三者也存在着多方面的差异
比较类别
TOT
ABS
项目所有权
拥有
可能部分拥有,可能没有
债券存续期内转让给SPV,还本付息后拥有
项目经营权
失去(转交之前)
融资成本
较高
中
较低
短期内资金获得难易程度
难
易
适用范围z
有长期、稳定现金流的基础设施建设项目,如发电厂、公路、桥梁、铁路、地铁、水厂、管道等。
有长期、稳定现金流的已建成项目,如桥梁、公路、水厂、电厂等。
凡是收放安全且具有持续、稳定未来现金流的项目资产,经过一定的结构安排均可以证券化,如电信、住房、道路、桥梁、航运、供水、排污、环保等。
运行机制
建造--运营--移交,指政府开放本国基础设施和运营市场,吸收国外资金、授给项目公司以特权,由该公司负责融资和组织建设,建成后负责运营及偿还贷款,在特许期满后将工程交给政府。
移交--运营--移交,指政府把已经投产运行的项目在一定期限内移交给外资经营,以项目在该期限内的现金流量为标准,一次性从外商那里融得一定资金,由于建设新项目,外资经营期满后再把原来的项目移交回政府。
原始权益人将证券化资产转让给为证券化而设立的SPV(特别载体),SPV以证券化资产所产生的现金流收入为担保,在资本市场上向投资者发行资产支持证券ABS,并用发行收入购买证券化资产,最终以证券化资产所产生的现金流收入偿还投资者。
风险分配
政府和投资者风险均较大
政府和投资者风险一般(运营期间投资者风险大)
风险分散化,政府和投资者风险较小
发展阶段
前期
初期
表二三种模式的比较
四、武汉市轨道交通投融资的实际案例分析
(一)武汉融资平台的发展
1.武汉市融资体系取得新进展,建立了市区两级融资平台网络
近几年,武汉市融资格局发生重大转变,由仅依靠几个市级融资平台转向市、区两级平台融资。
目前,我市市级融资平台建设逐渐向专业化方向延伸,涉及城市建设、地铁、地产、经济、环境保护、水资源等多个领域。
截至2010年12月,武汉市已初步形成10家国有专业融资平台,即武汉市城投集团、地产集团、地铁集团、经济发展投资集团、新港投资集团、公共交通集团、中央商务区投资控股集团有限公司、环境投资开发集团有限公司、水资源发展投资公司、农业投资有限公司。
从区级融资平台建设来看,我市13个区和3个开发区也全部建立了区级融资平台,全市融资体系进一步完善。
2.武汉市国资委积极搭建“5+1”融资平台
2010年11月,武汉市国资委正积极策划与酝酿搭建“5+1”投融资平台,为发展“大产业”提供强有力的投融资支撑。
此次搭建的“5+1”投融资平台,将以武汉市国资公司为核心,形成资源、金融、高新技术产业、房产、物流五大板块。
3.武汉市成立与职能部门对口的专业性融资平台
2010年,武汉市搭建了武汉科技投融资服务平台,该平台拥有武汉科技投资有限公司、武汉科技创新投资有限公司、武汉科技担保有限公司三位一体的科技投融资服务平台体系,隶属科技局管理。
2011年4月,汉口银行与武汉市知识产权局举行知识产权质押融资战略合作协议签约仪式,共同搭建知识产权质押融资业务平台。
4.融资方式多元化,直接间接融资并举
随着银根紧缩,武汉融资平台想方设法解决资金难题,大胆尝试探索,多渠道筹措建设资金。
目前,我市投融资体制正在由仅靠财政投入转向市场化多元融资。
(二)我国城市地铁投融资现状简介
在当今高速发展的现代社会,地铁已经成为衡量一个城市现代化水平及居民生活综合水平的重要标志。
我国地铁起步较晚,但是发展步伐不断加快,截止2012年底,我国内地已经有北京、上海、广州、武汉等15个城市开通了地铁,另有20多个城市地铁项目在建。
根据相关资料显示,截止2020底,我国的地铁里程将超过2500公里,投资规模超过1万亿元。
表三是根据网站资料整理所得。
地铁线路
起止地点
设站(个)
全长(公里)
总投资(亿元)
武汉2号线
光谷—金银潭
21
27.7
154.6
北京5号线
宋家庄—北太平庄北
22
25.6
120.0
武汉3号线
三金潭—沌口
23
28
173.5
南昌2号线
南昌西站--辛家庵
41.6
160.0
南宁2号线
江南玉洞--西津村
16
20.5
60.5
南京3号线
林场--秣周路
29
44.83
295.07
表三2008年以来我国部分地铁投线路规划及投资规模
由此可以看出,随着我国地铁建设进入大发展期,地铁项目投融资规模也会不断扩大。
也可以总结出我国地铁投融资具有以下几个特点:
一是投资成本高,我国地铁投资成本极高,每公里的投资成本一般在3亿至8亿元之间。
二是投资周期长,由于地铁是在市区地下建设,因而建设周期一般要4—7年左右,投资周期长会导致投资资金的利息成本较高。
三是运营亏损,投资回收困难,据资料显示,北京地铁至2015年仅先开通线路年运营亏损就要大约43亿元,全地铁系统运营亏损大约要170亿元。
四是以政府投融资为主,由于地铁投资规模较大、投资回收困难等,所以市场机制在很长一段时间内不能在地铁投融资方面发挥作用。
(三)武汉地铁探路“融资租赁”
此前,中国轨道交通市场化融资模式已经有北京的PPP、BT模式,深圳的BOT模式,上海的股权投资模式。
但湖北省武汉市独辟蹊径,在轨道交通建设中创新性地引入了金融租赁方式。
2008年11月24日,武汉地铁集团与工银金融租赁公司签订融资协议。
武汉地铁集团将武汉地铁一号线核心运营设备(包括机车等)的所有权,以20亿元人民币的价格,暂时(初定15年)让渡给工银金融租赁公司。
在此期间,武汉地铁集团仍然保留经营、使用权,但需向金融租赁公司支付租金,到期后可按残值回购所有权。
1.大量借贷有风险
武汉地铁集团是武汉市政府搭建的轨道交通融资平台。
按照国家轨道交通建设有关规定,项目资本金需占总投资40%以上,60%的建设资金需要武汉地铁集团来筹集。
最初,武汉地铁集团一度希望克隆香港“地铁+物业”模式。
同时,也积极与多家国内外商业银行展开地铁信贷融资谈判。
2007年11月,武汉市政府与国家开发银行湖北省分行签订银团贷款合同,总额为161亿元,由国家开发银行牵头,中国工商银行、中国农业银行、中国邮政储蓄一同承担。
同时签约的还包括开发银行单独提供的48亿元政策性贷款。
两项贷款总额达到209亿元,均投向地铁项目。
2007年12月,中信银行武汉分行与武汉地铁集团签订合作协议,提供8亿元信用贷款,主要用于地铁及沿线物业土地储备等配套项目。
2008年6月,武汉地铁集团与汇丰银行签订协议,由汇丰银行提供28亿元金融服务。
据称,与汇丰银行签订金融服务协议,主要是借助汇丰银行丰富的金融管理经验,帮助地铁集团有效规避财务风险,降低财务费用和资金成本。
但是,大量向银行借贷蕴藏风险自不待言。
一是谈判时间较长,项目审批手续复杂,二是信贷多为短期项目,对于武汉地铁集团来说,到期后一次性还款面临较大的现金流压力。
2.融资租赁
融资租赁是一种集信贷、贸易、租赁于一体,以租赁物件的所有权与使用权相分离为特征的融资方式。
与银行信贷相比,企业采用租赁模式,不仅手续简便,方式灵活,更重要的是,可以利用原有资产先行启动投资项目,陆续再用信贷资金置换,或是通过其他途径筹集资金,逐步扩大资本金规模。
对于武汉地铁来说,融资租赁可以与银行贷款进行资金配比,而且在未来中央对宽松的货币政策进行调整时,也可以有效避免利率风险。
对于刚成立一年多时间的工银金融租赁有限公司来说,租赁业务多是飞机、船舶等大型设备,单个设备价值较高。
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