东京城市轨道交通建设投融资体制浅析.docx

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东京城市轨道交通建设投融资体制浅析

王郁：

东京城市轨道交通建设投融资体制浅析【《日本学刊》2007年第5期】

发表时间：

2008-6-2320:

34:

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都市研究东京城市轨道交通建设投融资体制浅析作者：

王郁

日本学刊2007年第5期

内容提要：

本文以日本东京为例，在回顾东京城市轨道交通的发展历程的基础上，根据开发主体的类型分析各种轨道交通的开发模式，总结轨道交通建设投融资体制的主要特点，探讨近年来轨道交通建设投融资体制转变过程中的政策导向和发展趋势，并从财政保证、开发模式与投融资体制、受益者负担制度等方面，总结日本的实践经验及其对中国的启示。

关键词：

轨道交通投融资体制开发模式

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前言

由于具有载客量大、快捷准时、舒适环保、有效利用地上与地下空间等优点，轨道交通已经成为解决现代化大都市交通问题不可缺少的重要途径。

我国许多大城市已经逐渐步入了以发展轨道交通为主的城市快速交通建设高潮期,地铁、轻轨、城际高速列车等轨道交通已经成为城市交通基础设施发展的主要领域。

但是，我国的城市轨道交通建设以政府投资为主，普遍存在着资金匮乏、建设速度缓慢、商业化经营经验不足等问题。

城市轨道交通建设是一项具有耗资大、建设周期长、技术内容复杂等特点的庞大开发项目。

首先，资本密集型和高昂的沉没成本决定了轨道交通项目投资巨大，且线路一旦建成就难以变动。

其次，自然垄断的特点决定了潜在进入者进入这一市场具有明显的难度，从而导致市场的竞争性大大降低。

再次，由于建设和运营周期较长，城市经济社会发展环境变化导致的客流量变化以及宏观政策变化等经营风险，投资者难以控制和独自承担。

最后，轨道交通所提供的服务具有明显的公益性和巨大的外部效益，承担着对所有市民的普遍服务义务，在价格、服务对象、成本分担等方面必须体现公共服务项目的公平性，在节约时间成本、促进城市经济发展、增加社会经济福利等方面具有巨大的正外部效应。

正因为以上特点，轨道交通建设的初期，政府需要考虑如何建立有效的投融资机制以解决建设资金问题，并赋予企业独占经营的地位，对企业进行适当的保护。

同时，由于企业面临着巨大风险，需要政府从资金补贴、客流培育、票价制度等多方面给予政策性支持。

而当线路运营开始产生效益之时，政府又需要调整有关政策措施，完善市场竞争机制，对服务水准、价格等进行严格的监管，激励企业努力提高服务质量和经营效益。

东京作为人流和物流高度聚集、经济社会活动多元化的国际化大都市，拥有世界上最发达、网络最密集、公交运量最大的城市轨道交通系统,运营线路总长

约2300公里，车站数量多达500多个,23个区的轨道交通网络密度高达约1010米/平方公里。

（注：

岡本堯生鉄道整備自治体①役割東京总例

b、都市問題年12号。

）东京发达的轨道交通不仅有效地解决了首都

圈内数千万人的通勤问题，同时极大地促进了城市人口和产业向郊区转移。

城市间联系的日益紧密，使得东京与其周边的其他城市逐渐形成了区域一体化的大型城市圈。

东京城市轨道交通的建设和发展经历了战后经济复兴、高速增长、泡沫经济崩溃和长期经济衰退等不同的经济社会发展周期，东京城市轨道交通建设投融资体制的发展经验和教训对于思考我国当前城市轨道交通发展中投融资方面面临的各种问题和对策，具有一定的参考和借鉴意义。

轨道交通建设的投融资体制

（一）开发主体的主要类型

二战前的1910年至1940年，轨道交通曾是东京唯一的快速交通手段，私营企业最早开始了通向城市郊区的轨道交通线路的建设和运营。

由于没有其他替代性的交通方式，形成了轨道交通的垄断经营。

为了防止垄断经营的风险，政府一方面加大对轨道交通项目的公共投资，一方面实行了严格的轨道交通价格审批制度，防止开发方从中获得暴利，或将成本负担转嫁给消费者,从而形成了以私营企业为主的轨道交通建设运营模式。

但是，在缺少政策扶持的条件下，私营企业的轨道交通建设发展较为缓慢。

进入20世纪60年代之后，为解决城市快速发展中日益突出的区域性交通问题，政府逐渐建立了一系列有针对性的补助制度和扶持政策，在一定程度上缓解了投资运营方的资金压力，轨道交通的建设经营主体逐步多元化。

（注：

岡本堯生東京①都市交通一一鉄道力N創召都市①未来、1994年、53頁。

）

东京轨道交通包括地铁、城际列车、轻轨这三种类型。

建设经营主体主要有四种，即东京都政府、东京都政府与企业共同出资成立的第三部门、政府设立的特殊法人以及私营企业。

其中，由东京都政府建设经营的轨道交通有都营地铁、都营轻轨线、都营有轨电车线；由东京都政府与企业共同出资成立的第三部门有东京都地铁建设公司、东京都交通开发公司等，主要建设、经营地铁大江户线以及公营地铁沿线土地开发等项目；参与轨道交通建设的特殊法人主要有帝都高速交通营团、日本铁道建设公团、日本铁路公司（JR公司）等（参见表1）。

运营轨道交通的企业中，私营企业数最多，如东武铁道等大型企业，共有十家（参见

表2）。

从运营线路的长度和客运量的构成来看，各类公营线路（主要包括JR、

营团、公团、都营线路）和私营线路分别约占40%与60%，私营线路在城市轨道交通中占据了主要位置

（二）地铁建设的投融资模式

东京地铁建设项目分为公营和私营两种，其投融资模式各有特色。

（参见表

3）

1•公营地铁项目

公营地铁主要包括都营、营团、公团地铁三类。

不论是公营还是私营地铁，

建设经营主体的自有资金一般需要达到建设费的20%，其资金来源包括企业（包

括公营企业）内部留存金、设备折旧预留金、企业增加投资等。

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表2资料来源：

日本土木学会交通整備①制度七課題、天野光三都市

①公共交通。

其次，从推动城市轨道交通发展的角度考虑，从20世纪60年代开始，政府

逐渐建立了若干补助制度，政府补助的资金来源主要是中央政府的国库补助金和地方财政的补助金。

1962年建立的地下高速铁路建设费补助制度”主要以各地方政府、特殊法人和第三部门建设经营的项目为补助对象，初期主要是以运营费

补贴为主，最高额度为6.5%的利息差，后来补助内容改为建设费，补助额度也逐渐提高到总建设费的70%，分十年支付。

（注：

石井晴夫交通木'，卜乃一夕①公共政策、中央経済社、1999年、24—27頁。

）1991年铁道建设基金”成立，对于公营地铁项目的补助方法改为专项基金式管理，补助对象和补助内容不

变，平均补助额度大约为一次性支付建设费的40%。

对于公营地铁项目，由政府直接出资的情况比较多。

在都营地铁项目中，东京都政府出资比例一般达到建设费的20%左右。

这部分资金包括了东京都政府财

政的资金，也包括由日本开发银行（后改为日本政策投资银行）提供的资金。

营团地铁项目一般不由地方财政出资，但由日本开发银行出资的情况较为常见。

财政投融资资金和商业银行贷款也是公营地铁项目的资金来源之一。

财政投融资制度（注：

池田篤彦図説日本①税制、財詳報社、2001年、47—49頁。

）是日本城市开发与基础设施建设中一项重要的政策性投资制度，这项制度是为了保证政府投融资活动的顺利开展，以国家担保的邮政储蓄、国民养老金、简易生命保险等为财源，用以实施一些政府特定项目的投融资制度。

财政投融资资金一般由国家、第三部门和特殊法人等政府型企业进行投资、建设、经营和回收。

投融资资金的总额因高达国家一般预算的50%左右，而被称为“国家第二预算”，其中相当部分用于轨道交通、公共住宅、生活环境设施、道路等基础设施的建设。

此外，公营地铁项目还常常通过发行债券筹措资金。

根据《地方财政法》的规定，都营地铁项目可以发行公营企业债券，营团项目可以发行交通债券。

根据实施结果统计，一般的城市公营地铁建设项目投资中，地方财政出资平均约占20%，地方财政补助约占28%，国库补助金约占25%，建设主体自有资金约占27%。

（注：

満田誉壬丿一儿等都市交通施設①営状況、壬丿一儿2000年第87号。

）

2.私营地铁项目。

在20世纪70年代之前，政府没有建立任何对私营地铁项目的补助制度，这成为限制东京都等大城市轨道交通快速发展的主要因素之一。

为了鼓励私营企业积极参与地铁建设，1972年政府设立了“新线、复线建设项目制度”，简称为“P线制度”（注：

天野光三都市①公共交通、技報堂、1999年、72—75頁。

）这一制度的补助对象限定为日本三大城市中心地区的地铁建设项目、地铁复线工程、卫星城地铁项目。

这一制度采取了较为灵活的补助方法，由铁道建设公团承担项目建设后，交由私营地铁公司运营管理，也可由私营地铁公司直接承担项目建设。

私营地铁公司须在25年内、分50次向政府偿还项目建设费用，同时还可享受返还金利息补助制度。

1986年颁布实施的“特定城市铁路累积金制度”，从使用者负担的原则出发，对以往的私营地铁票价审查许可制度作了一定的调整，允许适当提高已运行线路的票价，以筹集地铁设备改造项目的部分费用。

这样不仅缓解了资金短缺的问题，而且减少了项目借款利息和借款金额，对以增强运力、设备改造为目的的私营地铁改造项目，起到了降低成本、鼓励私营地铁运营商增加投资的积极作用。

1991年“铁道建设基金”成立后，建立了“城市铁路建设费无息贷款制度”对,铁路建设公团或营团地铁承建项目，提供约占项目费40%的无息贷款。

总的来看，对象不同，政府补助的内容亦不同，补助金额也有较大的区别。

对于公营地铁项目，政府的补助内容多为补助运营费和建设费，而私营地铁项目中政府补助内容则主要是对投资的利息补助，金额与比例都较为有限。

20世纪90年代以后，经济衰退和人口减少导致了客流量减少，轨道交通的运营压力大大提高。

为此，2000年以后政府陆续推出了一系列新的政策，加大了对私营线路改造和新建项目的政策扶持。

例如，从2001年开始，对于以提高线路换乘便利性、加强线路运能等为目的的私营线路及其车站的各项改造项目，如无障碍化改造、车站防火改造、线路防震性改造等，进行比例不等的建设工程费的直接补助。

2002年，原有的地下高速铁路建设费补助制度的适用对象扩展到私营企业，对于以改善城郊交通联系、促进轨道交通与沿线住宅一体化开发的新建项目建设费进行形式灵活的补助，对大型综合换乘车站建设、连接性线路建设，由日本政策融资银行提供优惠的长期低息贷款，贷款资助比例达到建设施工费用的40%—50%。

由于私营地铁项目的政府补助内容和金额的限制，除企业自有资金外，发行企业债券和从商业性银行贷款是企业筹集资金的主要方式。

此外，私营地铁项目

中还可以利用各种受益者负担制度来降低和分摊建设成本。

（注：

天野光三市①公共交通、技報堂、1999年、41—44頁；日本土木学会交通整備①制度七課題、鹿島出版会、1998年、17—20頁。

）例如，通过受益者负担制度，由在地铁沿线进行商业性开发的开发商无偿提供地铁建设用地，全额或部分负担

工程费用等形式分担项目的建设成本，也是帮助私营企业解决投资成本问题的一个重要途径。

各方受益者负担制度如表4所示，其适用范围包括了地铁、城际铁路、轻轨等各种轨道交通项目。

作为公共交通的一种主要形式，轨道交通建设

的费用不应只由使用者承担。

按照公共交通建设经营的公平性原则，由于轨道交

通的开发而受益的各方受益者也应承担相应的费用。

受益者负担制度正是从这一原则出发，对于在轨道交通开发中受益的各种主体，通过各种灵活的方式使其负担相应合理的费用。

这一方面保证了轨道交通项目的资金来源，同时通过谁受益、谁负担的方式，建立了开发利益有效还原给公共项目的良性循环。

（注：

仁賀木

康之交通^>7^0上下分離方式、道路経済研究所（道研少】丿一C-85）、2003年、52—53頁。

）

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表3

（三）轻轨建设的投融资模式

随着建设技术的不断完善，东京都城市轻轨交通系统建设从20世纪70年代开始起步。

在建设初期，缓解道路拥挤和作为道路交通的替代工具成为轻轨建设的主要目的。

为确保两种交通的运行安全和设备结构安全，采取了一体化建设管理的方式。

在城市轻轨建设中，道路作为轻轨的基础设施部分，往往由道路管理者负责完成后，由地方公共团体或轻轨建设的第三部门进行轻轨系统的建设和经营。

作为“道路的一部分”，原建设省建立了“以城市轻轨建设为目的的道路建设项目补助制度”（即“基础设施补助制度”），运用道路建设的特定财源，为轻轨建设项目提供补助金。

（注：

日本土木学会交通整備①制度七課題、鹿島出

版会、1998年、22頁。

）基础设施补助制度的补助对象限定为轻轨的基础设施部分的建设费，额度在总建设费的59.9%之内。

此外，对于总建设费中的剩余部分，其中的20%一般由地方财政预算出资，其余部分通过发行地方公营企业债券或地方债券（可以转贷给第三部门）来筹集。

根据实施结果的统计，在由地方公营企业建设经营城市轻轨的项目中，一般的资金构成是：

地方财政预算出资占8%，企业自有资金占32%，基础设施补助金占60%（即由道路特定财源补充，国库补助和地方财政补助各占30%）。

（注：

満田誉壬丿一儿等都市交通施設①営状況、壬丿一儿年第7号。

）

轨道交通建设投融资体制的特点和发展趋势

总的来看，轨道交通建设投资的主要资金来源，可以分为以下五项。

首先是自有资本，包括企业增资、内部留存等资金；其次是政府补助金，包括地铁线补助、P线利息补充补助、卫星城开发补助、基础设施部分补助等各种政府补助；第三是政府借款，包括财政投融资、铁路债券、地方债券、地方政府特别融资等形式；第四是政府负担金，主要适用于连续立交项目等；第五是社会借款，包括银行贷款、企业转债、企业债券等。

按照不同建设主体进行分类，公营地铁项目的建设投资主要由政府专项基金补助和地方财政出资构成，私营地铁交通的建设投资原则上是以企业自行负担为主，政府只提供建设费利息补助，轻轨等新型交通系统的建设投资则由开发方（多是地方公营企业）和道路特定财源的资金共同构成。

轨道交通建设投融资体制与道路交通最大的不同之处在于没有类似“道路特定财源”这样稳定的专项税收财源制度以及公共资金的大力资助。

轨道交通的经营者大多是私营企业，因此更多地采用了市场化的投融资模式，政府投资的比例较小，对企业的资金扶持也十分有限。

（注：

運輸済研究七A夕一道開発開発利益①発生七還元召調查報告、1993年、37—40頁。

）由于私营企业较早地开始了东京城市轨道交通的建设，从而形成了以企业为主的轨道交通开发模式，从开发主体的构成和资金来源来看，东京轨道交通建设投融资体制具有以企业为主、政府为辅，以社会资金为主、公共财政资助为辅的特点。

在这一开发模式下，政府鼓励企业参与轨道交通建设，同时加强在行业准入的资格审查、价格审查、总体规划等方面对轨道交通建设领域的监管，从而遏制了垄断经营等问题的形成。

从20世纪50年代至80年代，随着东京城市人口的快速增长和城市开发的推进，轨道交通建设与城市经济发展形成了相互促进的良性循环，在强大的市场需求支撑下，轨道交通运营企业的盈利有所保证，因此以企业为主的市场化投融资体制得以有效运转。

随着日本社会经济发展环境的变化，轨道交通的客流量不断下降，赤字经营的轨道交通线路逐渐增多，运营企业的压力不断加大，以企业为主的投融资体制开始面临市场需求变化带来的挑战和改革难题。

因此，近年来，在一些新建项目中尝试采取公建民营的建设方式，在已运营线路中逐步推行上下分离的运营模式（注：

参见王郁：

《城市管理创新——世界城市东京的发展战略》，同济大学出版社，2005年，第241—244页），通过基础设施所有权和线路经营权的权属分离方式，政府和企业分别承担建设投资和运营投资，不仅缓解了轨道交通继续投资的资金压力，而且使得政府和企业在轨道交通建设运营中的不同作用得到有效发挥，提高了运营效率，也有利于更多的企业参与轨道交通建设和运营，使得市场竞争机制得以健全和强化。

例如，多摩城市轻轨项目就是采用了这种开发模式，由东京都政府负责建设轻轨的基础设施部分，建设完成之后由多摩城市轻轨公司负责线路的运营管理。

四经验和启示

（一）稳定的财政保障与多元化的投融资机制

随着我国城市化发展进入高峰期，产生了基础设施投资需求不断加大的现象。

由于我国经济体制与土地制度等不同于日本，加之企业实力上的差异，不能完全套用以企业为主的投融资模式，解决轨道交通建设中巨大的资金问题仍然需

要公共财政的有力支持。

首先，必须建立稳定的财政来源。

借鉴日本财政投融资制度的经验，可以以土地出让金等财政来源为主建立城市轨道交通建设专项资金制度，在轨道交通建设和城市开发之间建立资金的良性循环，保证轨道交通建设

的可持续发展。

其次，还需要在灵活的开发模式基础上建立多元化的投融资机制。

借鉴东京城市轨道交通建设中公建民营”、上下分离”的开发模式，让企业和社会以更加灵活、多样的形式参与到轨道交通的建设中，不仅能拓宽资金来源和融资渠道，减轻政府投资负担，也使得各类投资建设主体的作用得到更积极有效的发挥。

第三，随着私营企业在人才、资金和项目管理等方面实力的不断提高，鼓励私营企业直接参与轨道交通建设投资，对于建立多元化开发模式和投融资机制将起到积极的推动作用。

为此，不仅需要进一步完善市场准入、金融税收、资格审批等方面的法律法规，营造公平竞争的投资环境，形成公平合理的成本收益分配和风险分担的机制，也需要探索更有效的商业化运作模式和盈利模式，例如车站与周边土地的一体化开发等模式，建立稳定合理的投资回报机制，吸引民营企业的积极参与。

（二）受益者负担原则

作为投资密集型的建设开发项目，轨道交通的建设对于周边地区的发展具有巨大的推动作用，它将直接带动沿线地区的各类商业开发，提升周边房地产价值，因此具有十分明显的波及效应和外部效益，为周边地区的企业、房地产业主带来直接的经济效益。

作为具有公共服务性质的公共投资项目，为保证成本分担与收益分配的合理性和公平性，对于由此产生的特定收益，有必要要求相关受益者相应承担一定的投资成本。

在日本私营企业的轨道交通建设项目中，受益者负担制度的实施不仅有助于缓解投资资金压力，带动轨道交通和周边地区的一体化开发，保证轨道交通建设的可持续发展，同时对于实现开发利益的公共还原，形成政府、建设投资者与社会各负其责、共同承担的成本分摊结构，具有十分积极的

意义

借鉴日本的实践经验，在我国城市轨道交通建设中实现受益者负担的原则，

—般可以米取向有关企业及房地产业主征收特定项目负担金和征税两种做法。

因

此，首先需要对一些原则性问题进行理论和可操作性的研究和探讨，并在此基础

上进行相关法律法规和制度的建设和完善，其中主要包括开发利益的范围界定、开发利益的计算方法和有效时限、征收对象的界定、开发成本的计算和分摊模式、征收主体和途径、征收费用使用状况的审计与监管等。