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一、体制建设—廉政之基
廉政体制建设是防止政府及公务人员腐败的基础。
一是健全的反腐败立法,限制公务人员行为。
早在20世纪初叶,北欧国家就开始制定反腐败法律,强调预防与惩治相结合。
瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了反行贿受贿法,芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》。
其后,又根据情况变化而加以修订和完善。
丹麦虽然没有专门的反腐败法典,但在其刑法典的有关章节明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范;
对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。
二是完善的监督机制,有效地遏制部门和公务人员腐败。
不受约束的权力,必生腐败。
北欧国家对公职人员的权力制约机制十分健全,依赖整个社会,并广泛存在于行政、司法和议会系统。
(1)司法途径:
司法独立,不受行政干预,保证了司法系统独立地开展工作,从而能够真正起到监督的作用。
(2)议会途径:
议会以立法权、重大政策审批权对行政进行监督,对政府的不良行为进行纠正。
(3)审计途径:
北欧国家的审计部门具有较强的独立性,有助于公正和独立地进行审计。
(4)内部途径:
北欧国家普遍重视内部监督,如行政监察、立法内部监督和政党相互监督。
(5)舆论途径:
公众通过新闻媒体揭露腐败,监督政府的行为。
(6)选举与弹幼途径:
选民通过选举对行政官员、议员、党派等进行选择,实行弹幼制度和责任追究制度等。
三是独立的监督制度,制约了部门和公务人员腐败。
芬兰各政府机构都设有审查官。
芬兰人认为,如果决策机构只有一个人说了算,就容易导致腐败。
行贿者会集中其所有资源和智慧贿赂决策者。
相反,如果集体决策,行贿难度和风险都大大增加。
虽然审查官的职位不是很高,但行政首长在决策过程中,如果出现疑问或失误,审查官可以对该决策提出质疑,并进行独立审查。
一位部长可以不顾审查官的异议而通过或制定某项规定,但没有审查官的签署,该决策不受法律保护。
因此,芬兰政府为防止腐败上了两道锁:
所有决策都要过两道关,一是行政首长,二是审查官。
除了审查官制度外,芬兰还有行政首长的集体决策制度。
此外,芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官,他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。
这两种监察官一般由著名法学家担任,每年都要到全国各地巡视,倾听公民意见,接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。
任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。
制度监督有很强的针对性,因而能够有效地防止某些层面的腐败。
北欧国家的监察制度震慑了腐败行为,促进了廉政建设,被许多国家效仿。
四是现代公务员制度及规范的市场经济体制从源头上防止了腐败。
芬兰等北欧国家实行政务官与事务官分开,防止钱权交易。
政务官通过选举产生;
事务官不受政务官更迭的影响,其升迁实行考绩制,无过不得被解职。
政党筹款制度有明确规范,如瑞典等国均实行按照得票的数量对政党进行补贴的政策。
政府官员实行信息公开和财产申报制度。
瑞典是最早开放政府记录供民众查询的国家,也是信息技术社会化程度最高的国家。
现在,电子政务成为北欧人日常生活的一部分,国家税务局和国家保险局都已设立热线服务系统,实行金融实名制度,不断完善财产申报办法。
此外,芬兰等北欧国家的市场经济发育比较健全,政府对企业的行政管制较少,行政审批项目和权力非常有限,政府实行集中采购、招标投标的制度,让资源充分的市场化、私有化,从源头上断绝钱权交易。
五是严格的执法系统,有效地打击了公务人员的腐败行为。
为了有效地打击经济犯罪和公共官员腐败,北欧国家在过去的几十年里,在预防、打击严重经济犯罪,收集罪证等方面纷纷建立新的合作机制,出现了检、警联合的新趋势,以提高综合协调能力和打击腐败的效率。
丹麦在1973年建立了“防止严重经济犯罪办公室”;
挪威在1989年建立了一个跨检、警的联合机构—经济员警队,这些专职从事反腐败的专门机构获取了公众的认可,公众对执法人员的执法效率和廉洁满意率非常高。
根据北欧的一些民意测验,警察是最受公众尊重的职业之一。
二、队伍建设—廉政之柱
廉政建设的主要建设对象和依靠力量在公务员队伍。
廉洁的公务员队伍是预防腐败的牢固防火墙。
政府的正常运作需要一支高素质的公务员队伍。
芬兰等北欧国家在对公务员队伍的管理建设方面,有许多好的经验值得借鉴。
一是注重素质,严把人口关。
芬兰等北欧国家在录用公务人员时,坚持录用忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准。
对公务人员职业道德、廉洁培训和管理做到了制度化、经常化。
录用公职人员须考法律知识,上岗必须进行守法宣誓。
对公职人员管理考核的主要方法是人口选任。
对公职人员的选任有严格的条件和标准,对具有监督职能的行政机关或司法机关的官员选任尤为严格。
所有进人部门工作的官员一律要宣誓守法,明确知道什么能做,什么不能做,并准确地把握社交和腐败的界线。
二是突出教育,守法自律。
北欧国家在普遍重视培养整个公务员队伍职业道德和操守道德的同时,还突出了执法系统的廉洁自律教育。
芬兰、瑞典重视培养公民的守法观念,儿童在初级学校就学习社会学课程,在中学开设法律基础教育课程,在高中则开始学习法律知识。
这样,青年人在步人社会之前就已具备基本的法律知识。
在芬兰,贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷盗抢劫一样,被视为卑鄙肮脏的不义之举。
人们不愿投机取巧、通过歪门邪道达到自己的目的,而是习惯于通过脚踏实地的劳动和艰苦的努力去创造和获得财富。
除了政府不断加强对公职人员的教育培训和管理外,公职人员本身也做到了严格自律,遵守职业道德,崇尚敬业精神,讲究绅士风度,注重洁身自好,注意公私分明。
三是注重实绩,严格考核。
芬兰等北欧国家公职人员队伍的素质与他们的严格考核有直接关系。
每年他们会对公职人员的工作能力、个人素质、管理水平和廉政情况进行考评。
北欧人特别强调责任,上下负责,层层监督。
下级错了上级不会网开一面;
单位出了问题,主管绝对脱不了干系。
比如在涉及一项工程,由谁提议的,谁同意的,谁签的字,谁经办的,时间和地点等都要如实记录,以备案发后作证据使用,方便责任追究。
各级领导对日常工作随时都予以监督和考核。
签到都有明确记录,偶尔迟到者将受到口头警告,频繁迟到的将被书面警告,同时本人必须作出书面解释。
对触犯法律的不良行为要记录在案,严重的或在调薪上受到影响,或者可能受到降级处分。
公务员每年考核一次,考核内容很广泛,包括工作知识和能力、品格、性情、工作责任心与热情、判断力、创造力、可靠性等。
考核委员会将根据各人的成绩记录及有关材料加以评定。
考核结论对每个人的调薪提级都有很大影响,因而也是促使公务员努力工作、遵纪守法的一大杠杆。
四是严明制度,规范从政行为。
以官员清廉为目标,制定了极其广泛和细致的规范,涉及宪法、法律、规章及伦理道德等各方面内容。
芬兰从未有过专门反腐的法律机构,腐败被视为刑事犯罪的一种,是政府无能或政治腐化的体现。
因此,不同层次的法律、规章或监督体制都有可能对腐败加以纠正。
从宪法、刑法、民法、行政管理法到伦理道德都可用来反腐败。
芬兰有一套经过长期实践而形成的严格的法律、法规。
公务员法和刑事法明确规定,政府官员不得接受贿赂,绝对禁止公务员利用职权谋取任何好处,否则将以受贿罪被处以罚款直至被判刑。
向公务员和社会团体工作人员行贿者如获得好处,根据情节轻重也将被处以罚款直至被判刑。
所有行贿受贿的钱物无论数额大小,一经发现一律要上交国家。
行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分,从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。
公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂,甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。
公务员如果被指受贿,一旦罪名成立,将被立即免职。
五是违纪纠错,有效遏制腐败。
对最易受腐败侵蚀的行业、人员,严格监督,制订详细行为准则。
芬兰法律规定公务员不能接受价值较高的礼品。
如礼品超过巧欧元,就要上交并备案。
对于因公出差,各部门每年都有固定计划,出差目的、期限和报销数额都有规定。
对于部局级高官的出访,因为涉及重要政务,出访要经总理或议会批准等细则规定。
所有的规范都得到严格的遵守和执行,规范并不是一纸空文。
六是制度透明,接受社会监督。
透明和公开制度是芬兰政府工作的一个重要原则。
公共部门的一切都要公开,接受市民和媒体的监督。
政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放,而且也对新闻界和公众开放,同时还提供查询、借阅和复印等服务。
公民在需要时可以通过这一途径了解政府部门的有关情况,从而有效地防止政府部门产生腐败现象。
社会的透明程度也很高,任何人都不能开匿名账户,税收当局有权了解全国所有账户的情况。
每个公民和团体的收人及财产(资产)每年都要在纳税表上加以公布,任何人都可以到税务局询问和查实某人或某团体的收人及财产情况。
现在凡清廉国家担任公职者每年都要报告自己及配偶、子女的财产状况,由主管部门审核,任何隐瞒、谎报、转移财产的行为,都被视为有罪。
在芬兰每个公民和团体的收人及财产(资产)每年都要在纳税表上加以公布。
在公车管理方面,政府的透明度相当高。
芬兰政府机构公车数目极少,除总统外,在政府只有总理、外交部长、内务部长和国防部长等4人享受配备专车的待遇,而且专车只限执行公务时使用。
用专车属于额外待遇,等于增加了个人收人,要照章纳税。
其他部长在执行公务时,由秘书向政府申请用车。
政府部门有义务定期如实地公布官员使用公车情况,媒体有权查询。
如果某政府官员用公车办私事,将会被举报或被媒体曝光。
此外,在官员选拔上,他们实行“透明政治”、“透明行政”或透明的选官任官制度,这种做法较好地避免和杜绝了卖官膏爵现象的发生。
七是廉洁勤政,不享特权。
芬兰等北欧国家国力充足,生活富裕,是典型的高福利国家。
社会福利保障体制比较完善,对人的生老病死、失业或失去工作能力都给予社会补助和服务,对就业、教育、养老等没有什么后顾之忧。
每个人都享受同等待遇。
高级官员比较清廉,除薪金较高外,没有特权,其子女与普通人无异。
芬兰总统骑自行车上班。
总统府门口没有警卫,里面只有一位女秘书负责接待,有人要想见总统,总统会随时与来访者交谈几分钟。
芬兰的总统身上长了瘤子要开刀,也要和平民一样正常排队,除非有特殊紧急情况,不然是不能插队提前的。
政府领导人大多住在普通住宅区内,国家不提供公勤人员,家务自持,出人轻车简从,只有工作时可以使用公车,下班后只能开私家车。
议员或政府官员一旦当选或就职,他们必须对其权力的行使负责。
同所有公职人员一样,立法者或政府官员要申报他们所有的财产状况和收人来源,还要申报他们所代表的利益团体,以避免立法者在制定法律时发生利益冲突。
八是待遇优厚、高薪养廉。
在芬兰等北欧国家,一般都强调高薪养廉的作用。
据欧洲国家调查报告指出:
“薪水低、管理薄弱和公共服务中的责任心差,与腐败的程度成正比”,“当工资低,公务人员就会寻找其他途径
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