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农民工工伤保险制度初探
内容摘要
农民工是经济社会转型时期的一种特殊社会群体,他们在我国城市经济改革中发挥了重要的作用,然而这一弱势群体在传统二元社会结构中倍受歧视,他们的社会保障几近于无,更难以奢望工伤保险待遇,因此建立和完善农民工工伤保险制度具有必要性和紧迫性。
Abstract
Thepeasantlaborershavebeenonekindofparticularsocialgro-upsofthereformperiodofeconomicandsocialstructure,theyplayaimportantroleinourcityeconomicreform,butthisonevulnerablegrouphasbeendoublydiscriminatedagainstintraditionbinarysocialstructure.Theirsocialsecurityhasalmostb-orderedonanothinginindustrialinjuryinsurancepay,soithasnecessityandurgencytoperfectpeasantlaborerindustrialinjuryinsurancesystem.
关键词
农民工工伤保险制度完善
Keywords
PeasantlaborersIndustrialinjuryinsurancePerfectionofsystem
目录
一、我国城市农民工的形成及其在城市发展中的重要作用———————————5
二、健全农民工工伤保险制度的时代紧迫性—————————————————5…6
三、完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益的重要意义
(一)完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益有利于构建社会主义和谐社会—6…7
(二)完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益有利于落实科学发展—————6…7
(三)完善农民工工伤保险制度,是推进城市化建设的需要—————————————7…8
(四)完善农民工工伤保险制度,是维护社会安全和稳定的需要———————————8
四、我国农民工工伤保险制度缺失剖析
(一)建制缺失———————————————————————————————8…9
(二)认识偏见———————————————————————————————9
(三)立法滞后——————————————————————————————9—10
(四)执法不善——————————————————————————————10
五、建立和完善农民工工伤保险制度的对策
(一)进一步强制执行农民工工伤保险制度,争取尽快提高农民工的工伤参保率———10
(二)尽快确定农民工工伤保险待遇的计算标准与发放模式————————————10…11
(三)明确工伤认定、鉴定的规定,简化程序,改变争议处理体制————————11
(四)加强劳动立法,完善农民工工伤保险法律、法规体系————————————11
(五)加强农民工工伤保险与工伤预防相结合,重视职业康复工作—————————11…12
农民工工伤保险制度初探
一、我国城市农民工的形成及其在城市发展中的重要作用
我国在从传统社会向现代社会的转型过程中,有一个社会产业结构转化和城乡结构转换的过程,即经历由农业人口向非农业人口、农村人口向城市人口、农民向工人转化的过程。
农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者,是经济社会转型过程中的一种特殊的社会群体。
是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。
1978年,以实行家庭承包经营为主要内容的农村经济体制改革,带来农业劳动生产力的大解放。
农业劳动生产率的提高,在创造出大量农产品的同时,也创造出大量剩余农业劳动力。
使得以往潜化在有限的农业资源里的大量剩余农业劳动力显现化。
开始了农民从农业向非农业、从农村向城市转移的新时代。
1984年农业大丰收,第一次出现卖粮难,它意味着农业生产容纳不了如此众多的剩余劳动力,进城又被严格限制,就在农村社区范围内自发向二、三产业转移,乡镇企业异军突起。
于是,就有了“离土不离乡,进厂不进城”的农民工。
随着经济体制改革由农村扩展到城市,城市二、三产业获得迅速发展,需要大量的劳动力,再加上粮食、副食品的购销逐渐放开,于是农民工大量出现。
农民工的出现,既解决了某些先进发达地区的劳动力不足,也缓解了不发达地区劳动力大量剩余的就业压力,成为许多贫困地区农民脱贫致富奔小康的重要途径,并增加了农民的收入。
同时,这种流动推动了国民经济的增长,促进了产业结构的调整,也有力地冲击了城乡分割、区域封闭的旧体制,构造了用市场机制在区域间配置劳动力资源的新体制。
二、健全农民工工伤保险制度的时代紧迫性
工伤保险又称职业伤害保险,是指依法对因工而致伤害、疾病、残废、死亡的劳动者及其供养的亲属给予赔偿性物质帮助的社会保险制度。
其两个显著特点是:
(1)归责原则为无过错责任原则,即劳动者只要在劳动过程中受到工伤,则无论其有无过错,也无须其主张和举证,用人单位都应承担一切责任,使其享受工伤保险待遇。
(2)工伤保险不同于其他险种属法定强制保险,劳动者自己不缴纳保险费,费用由用人单位全部负担。
我国的社会保险立法起步较晚,工伤保险立法也经历了一个不断探索和完善的过程。
1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》(1953年修订),是建国初期的一项重要劳动法规。
20世纪80年代中期以后我国在部分地区开始了工伤保险改革试点,在总结各地试点经验的基础上,1996年8月12日劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》,并于当年10月1日起施行。
同年3月,国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》(GB/T16180—1996),这标志着我国对沿用多年的工伤保险制度开始了全面改革。
2003年4月16日,被称为我国第一部自成体系又较为完整的工伤保险立法———《工伤保险条例》由国务院第五次常务会议讨论通过,并于2004年1月1日起施行。
鉴于我国目前正处于第五次工伤事故高峰期,这一条例的颁布不啻为及时雨,为广大职工撑起了一把有力的保护伞。
但该条例在实践中的可操作性不容乐观,针对农民工工伤保险的逃保、漏保问题严重。
由于制度发展的路径依赖和惯性作用,我国的工伤救济制度具有重行政轻司法、程序制度与实体制度发展不协调的显著倾向。
加之有关工伤的法律、法规及司法解释由不同的部门起草和制定,各部门制定相关规则时的着眼点不同,因而造成立法上的漏洞、冲突和模糊。
我国目前有13亿多人口,其中农业劳动年龄人口就占到5亿多,对此乡镇企业只解决了几千万人就业,农业生产也只需要1亿多人,还有三四亿过剩劳动力有待流出。
据统计,我国农民工数量已达到近2亿。
作为一个特殊群体,农民工的出现并迅速走向大规模化,是我国经济社会持续发展的一个非常重要的标志。
然而今天,我国的城市对于亿万外出打工的农民来说,还不可能是爱的驿站。
调查表明,目前我国农民工多集中在煤炭、冶金、化工、机械、纺织等条件艰苦、污染较重的行业和城市基本建设、卫生保洁、餐饮、娱乐、家政、保安等收入较低的岗位上。
一些企业在发生工伤事故以后利用农民工的弱势地位,与受工伤的农民工“私了”,只支付少量补偿金;个别私营企业主甚至违背法律与农民工签订“生死合同”。
鉴于此,“工伤保险”应作为农民工最基本的社会保险制度在我国迅速建立和健全。
三、完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益的重要意义
(一)完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益有利于构建社会主义和谐社会
和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。
公平与正义、协调与有序是和谐社会的重要特征。
社会主义和谐社会应该是一个没有身份歧视的社会,也就是说任何社会成员都不会因为地位、职业、出身、年龄和性别等方面的差异而受到不同的待遇。
但长期以来,我国社会保障制度出现“城乡二元结构”格局,推行的是“一国两策”作法,即“对城市居民是一套政策,对农村农民是另一套政策”。
社会保障的“一国两策”实际上将整个农村人口及农民工排挤在社会保障体制以外,农民工没能享受应有的社会保障权利,始终处于社会保障体系的边缘。
农民工作为当代中国新兴的一个工人群体,理应享受城市工人相同的社会保障待遇,这是构建和谐社会的必然要求。
(二)完善农民工工伤保险制度、保障农民工合法权益有利于落实科学发展观
从科学发展观的内涵和要求来看,我国农民工由于数量众多、作用独特、贡献巨大,己经成为经济社会发展的重要动力。
解决好农民工问题,既是坚持以人为本的具体体现,也是统筹城乡发展,全面建设小康社会的必然要求。
当前,坚持科学发展观的一个重要方面就是统筹城乡经济社会发展。
由于长期存在城乡分割的二元结构,我国城乡之间一直未能建立起均衡增长和良性循环的关系,突出表现为城乡差距过分悬殊。
如果再加上城市居民享有的医疗、住房等补贴因素,实际上城乡居民收入差距将更加扩大。
从全面建设小康社会的角度来看,发展的重点在农村,难点也在农村。
而加快农村发展,不仅需要城市经济的直接辐射和带动,也需要在这种辐射和带动中,培育农村发展的内生力量,为农村发展积累资金、技术和人才。
农民工恰恰具备这种传递经济联系的纽带作用,具体表现为:
一是外出打工拓展了农民增收的空间;二是推动了农业适度规模经营,提高了农业现代化水平;三是经过发达地区现代化的熏陶,农民工能够开阔视野,树立与现代市场经济相适应的价值观、财富观、人才观和竞争观,提高法制意识和民主意识四是农民工中已经涌现出一大批成功人士,他们的返乡创业,有效地解决了农村发展的资金、技术和人才制约,为农村工业化、城镇化注入了生机与活力。
另外,农村的投资主体和消费主体也大多是农民工。
总之,通过农民外出打工,输出去的是打工仔,走回来的是创业者,走出去的是劳动力,引回来的是生产力,从而为统筹城乡发展找到了更为现实的新途径。
科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。
经济发展和社会进步的最终目的都是为了人自身的解放和幸福,如果听任农民工权益遭受侵害而不闻不问,那么社会就偏离了它原有的目标,社会主义就脱离了它既有的轨道。
(三)完善农民工工伤保险制度,是推进城市化建设的需要
城市化主要表现为农村人口转化为城市人口以及城市不断完善的过程,城市化离不开农民的市民化,而我国大量农民工已进入城市转为非农产业却远未“市民化”,造成这种状况的原因正是我国户籍制度和社会管理制度。
户籍制度以及和它捆绑在一起的保障制度对农民工的市民化是有重大影响的。
户籍制度近几年在一些地区有一定的松动,对农民市民化的阻碍有所减少;而社会保障城乡二元现状对农村人口城市化的阻碍越来越明显:
社会保障城乡二元性使农村剩余劳动力的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。
进城农民工无法进入城镇社保体系,无法化解城市化中的市场风险,预期成本大大增加,结果导致农民因缺乏社会保障而降低非农化动机;另一方面,即便脱离农业生产实现了非农化,进了城的农民同样因为保障的缺失而无法放弃土地,从而难以实现真正的城市化,大大延缓了城市化。
建立、健全农民工保障制度,是维护社会安全和稳定的需要,顺应了农村人口城市化进程。
改革开放以来,我国已有1亿多农民进城务工、经商或从事其他职业,北京、上海、广州、武汉等大城市的农民工都在数百万。
农民工已成为推动我国实质城市化水平提高的基本力量,但由于前述种种原因,他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中,加上其他因素,致使农民工仍然处于“边缘”状态,从而严重阻碍了我国实质城市化水平的进一步提高。
(四)完善农民工工伤保险制度,是维护社会安全和稳定的需要
农村剩余劳动力在利益的驱动下来到城镇,处于社会弱势状态的农民工在城市工作中遭受工伤往往得不到合理的关注和妥善的处理,在这种情况下,工伤保险纠纷难以解决,少数工伤职工的合法权益得不到保障,影响了社会保险应有的社会作用的发挥,对社会安全和稳定构成了极大的威胁。
社会安定是社会发挥职能的基本条件,只有完善农民工工伤保险制度,才能切实维护社会安全和稳定。
四、我国农民工工伤保险制度缺失剖析
目前,我国涉及农民工工伤保险的具体法律依据仅为前文述及的《企业职工工伤保险试行办法》(以下简称《办法》),该《办法》在具体适用中也存在诸多问题:
(1)《办法》规定对一次性工亡补助金等按“本省上年度职工平均工资”的一定比例发给,但当面对跨省劳动关系时,“本省”究竟指哪个省?
(2)《办法》是针对企业职工而言的,农民工在遭遇工伤纠纷时还不能直接适用,只能比照该《办法》酌情获得赔偿。
(3)《办法》以职工平均工资作为赔偿基数,具体到农民工而言,要依据所谓的“居民平均收入”且要考虑农民尚有土地等因素,最后的赔偿让人心寒。
农民工工伤保险制度缺失可以从四个方面来加以剖析:
(一)建制缺失
我国计划经济时代形成的城乡二元结构致使农民工工伤保险建制缺位。
1958年1月,全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》,城乡二元的户籍管理制度自此正式形成,农村户口要想转为城市户口受到严格的指标限制,一般要通过上大学、参军、招工等途径实现。
从此,中国的城市和农村就成了两股道上的车,彼此在生产方式、生活条件、劳动条件和居住环境上存在很大差异,工伤保险等社会保障也只覆盖城里人而不惠及广大农村。
这种城乡二元社会结构的制度设计使“农民”二字长期被作为一种身份标记,农民工享受不到专属于城镇居民的工伤保险。
随着市场经济的发展以及传统户籍制度的改革,城乡二元社会结构必将被一元的居民社会所代替,“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。
(二)认识偏见
关于农民工不应享受工伤保险待遇的观点大致有三种:
第一,认为农民工虽然从事工人职业,但他们是农民,并且有土地,他们如果在城市里无法生活,还可以回农村去。
因此,完全不必让他们享受工伤保险等城镇社会保障待遇。
其实,“农民”只是一种职业,农民工已逐渐从这种职业中分化出来,成为非农职业的劳动者。
另外,农村土地的生活保障功能随着农村人口的增多、种地成本的上升、农产品价格的下降而逐渐减弱,而正如前文所述,农村尚有三四亿剩余劳动力有待流出。
因此,该观点既不符合绝大多数农民工的现实愿望,也不符合农村的实际情况。
第二,认为政府对城镇居民社会保障的负担已经非常沉重,对农民工的工伤保险更无力承担。
这种单纯从经济视角来看待问题的观点显然违背了一个基本常识,即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。
其实,政府可以通过制度设计和现实政策的引导,动员雇主和其他社会力量为农民工分忧解难。
第三,认为中国政府以往并未承诺要解决农民工的社会保障问题,因而可以将他们拒于工伤保险的门外。
其实在现代社会,社会保障制度在本质上乃是社会发展进步和社会公平的一种表现,政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设,因为保障民生是政府的当然责任,也是政府赖以存在的基石。
(三)立法滞后
我国现行法律关于工伤保险的规定较为原则,可操作性弱,覆盖范围有限,且存在着一些法律法规不配套等问题。
主要表现为:
(1)工伤保险的覆盖面过窄。
我国《宪法》第45条明文规定:
“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。
”据此,工伤保险应是我国全体公民享有的一项社会保障权,而不应成为少数“市民”的专利。
(2)工伤保险的费用统筹层次过低且依据基数不统一。
目前工伤保险普遍以县级为单位进行保险费用统筹,不同区域之间基金不能调剂,基金的抗风险能力较弱。
一方面,由于产业分布不均衡,采矿、化工等行业集中的县级区域工伤保险费率过高;另一方面,由于缺乏更大范围的资金调剂,各地为了保存基金实力,不得不限制基金的支出范围。
一些地方为了保存资金而将农民工工伤保险等排除在统筹项目之外,致使受工伤农民工的权益得不到有效保障。
(3)有关工伤保险的差别费率和浮动费率机制没有完全形成。
一些地区没有按照不同行业的不同生产特征和事故发生频率确定差别费率,而是简单地按国有、集体和其他类型企业或工业、商业等类型确定不同费率,浮动费率机制也没有真正建立起来,使得工伤保险与安全生产管理相结合的机制尚未充分发挥作用。
(4)相关法律法规不配套,各自为阵,缺乏衔接,实施细则出台得不及时。
(四)执法不善
新施行的《工伤保险条例》并未针对农民工作出倾斜性规定,农民工工伤保险的落实尚有一系列复杂的关系需要理顺。
首先是高保费与短期合同的矛盾。
包工头普遍感觉为其全部施工人员投保工伤保险成本太高,况且农民工大多流动性很大。
其次,一旦重大安全事故发生且被公布于众,国家安全部门将调查工地的安全隐患并对承建商进行经济上的惩罚,情节严重者还会受到建委的批评,进而影响到其以后承揽工程的机会。
出于经济利益最大化的动机,许多承建商往往掩盖实情,从而限制了农民工工伤保险制度的实施。
最后,一些地方安全部门执法疲软,各相关部门协作乏力,对一些存在安全隐患的用工单位的强制性查处变成了“婚嫁商亲”模式和“悉听尊便”行为。
五、建立和完善农民工工伤保险制度的对策
(一)进一步强制执行农民工工伤保险制度,争取尽快提高农民工的工伤参保率
要严格按照《工伤保险条例》的规定确定责任人和受益人,严格遵照国务院《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》,强制用人单位为所有被雇佣的农民工办理工伤保险手续。
工伤保险经办机构应当按照政府的规定,彻底清查用人单位的工资总额和被雇佣的农民工人数,并进行工伤保险的调查统计,强制用人单位为其参加工伤保险。
有步骤地在较短的时间内,在农民工比较集中、工伤风险高的行业建筑、煤矿等中推进农民工参加工伤保险。
有关部门应当制定并下达农民工参保计划,建立专门的农民工参保监督机构,加强劳动保障监察,为农民工提供方便快捷的参保服务方式,向农民工做好参保的宣传咨询工作等。
(二)尽快确定农民工工伤保险待遇的计算标准与发放模式
《工伤保险条例》应对农民工工伤补偿的标准进行特别的规定,如有关农民工工伤保险待遇的计算依据等。
如果难以计算农民工受伤前12个月的月平均工资,则参照其同行业同岗位的社会平均工资来计算。
尽量取消定期工伤保险待遇的发放,多增加一次性补偿的数额。
考虑到受了工伤的农民工以及因工死亡者其供养亲属与社会保险经办机构不同城、定期领取待遇会存在障碍,建议实行社会保险经办机构一次性补偿和用人单位一次性补偿相结合的模式,一次性补偿工伤的农民工,尽量减小待遇发放中的不公平程度。
甄别不同类型的农民工,以劳动合同期限和工伤伤残程度为参数,确定工伤保险待遇的模式和标准。
如,对于那些低龄的农民工们实行一次性补偿的方式,避免定期支付待遇存在的各种弊端。
(三)明确工伤认定、鉴定的规定,简化程序,改变争议处理体制
1、明确工伤认定、工伤鉴定机构和处理程序,使农民工需要工伤鉴定时有章可循。
例如,贵州省日前出台的《关于大力推进农民工参加工伤保险的意见》,规定“用人单位如在省内的生产经营地参加工伤保险,农民工的工伤认定和劳动能力鉴定由统筹地区有管辖权的劳动保障行政部门受理,并由统筹地区工伤保险基金支付其工伤保险待遇用人单位在注册地和生产经营地均未按规定参加工伤保险,其使用的农民工受到事故伤害或者患职业病后,由生产经营地有管辖权的劳动保障行政部门负责工伤认定,劳动能力鉴定委员会负责劳动能力鉴定,用人单位按照工伤保险的相关规定支付其工伤保险待遇。
”上述这些措施就较好地解决了问题。
2、改变现行工伤争议处理体制中仲裁和诉讼严重脱节的现象,实现真正意义上的诉讼以仲裁为前置条件的审案机制。
人民法院在审理工伤保险问题的诉讼案件时,充分考虑劳动争议仲裁委员会做出仲裁决定时的证据,以仲裁结果为参照对象,尽量减少重复性工作的时间,快速解决农民工工伤问题。
3、建立专门的法院或法庭,处理劳动争议案件。
由于劳动争议案件的特殊性,以及劳动争议案件的复杂性,建议在人民法院内部专门设立劳动争议法庭,或借鉴德国的做法,建立独立的劳动法院,专司处理各类包括工伤案件在内的劳动争议案件,以提高办案水平和效率。
(四)加强劳动立法,完善农民工工伤保险法律、法规体系
在劳动法等法律中明确规定有关农民工签订合同的问题、工伤保险待遇的问题、法律救济的问题、工伤事故责任的惩罚问题等,完善农民工工伤保险法律、法规体系,以期在法律层面上全方位保护农民工的工伤保险权益。
《工伤保险条例》的颁布实施是我国社会保障体系建设的一件大事,对进一步完善我国社会保障法律法规体系建设、加快推进工伤保险事业发展已经并将继续发挥重要作用。
所以要切实做好《工伤保险条例》的法规解释和修改完善工作。
(五)加强农民工工伤保险与工伤预防相结合,重视职业康复工作
农民工工伤保险机构可利用资金优势与安全生产监督管理机构或其他具备条件的中介机构合作,开展农民工工伤预防,监督事故防患,为用人单位与农民工提供安全生产培训和咨询,建立职业病以及有毒有害物品及材料数据库。
为用人单位采取必要的防护措施等服务,同时工伤保险机构也要提取一定的基金用于安全知识的宣传普及和工伤预防与科研工作,防止由于无知或蛮干造成的事故,逐步进入预防—减少事故—减少工伤赔付—降低企业缴纳工伤保险费率—预防的良性循环。
在职业康复方面,针对农民工流动性强的特点,对于在城市内指定的康复机构进行康复治疗而返乡的农民工,可充分利用农村现有的职业康复设施,建立流动的职业康复站,为工伤农民工服务,提供康复辅助器具的维修及更换服务。
参考文献:
1、方乐华《社会保障法论》,世界图书出版公司2009年3月第1版
2、蒋月《社会保障法概述》,法律出版社2009年11月第1版
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4、樊启荣、王全兴、黎栋,《中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思》载《法商研究》2009年第3期
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7、童星,《社会转型与社会保障—社会保障与社会政策研究》2007年版
8、刘钧,《社会保障理论与实务》清华大学出版社2007年6月版
9、丛树海,《建立健全社会保障管理体系问题研究》2009年版
10、孙树菡,《工伤保险》中国劳动社会保障出版社2010年版
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