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城市经济管理
第12章城市经济管理
城市经济具有综合性、集中性和相对独立性等特点,其在国民经济中的核心地位决定了加强城市经济管理的必要性。
所谓城市经济管理,是指城市政府及其工作部门对城市经济活动进行计划、指导、组织、协调、监督等的一系列活动。
它是城市管理体系和整个国民经济管理体系的有机组成部分,是城市政府管理的重要任务之一。
12.1 市场失灵与政府调控
v亚当·斯密认为市场经济能够自动地进行市场调节,市场的运行完全是由“看不见的手”来控制的,但是市场经济自身存在着许多缺陷,造成了市场经济不能很好地运行下去。
城市作为社会经济有机体的核心,其综合性、集中性和相对独立的特点使得每一个城市经济总量巨大、结构复杂并具有相对的独特性,一旦出现市场失灵,城市政府干预城市经济活动就显得非常重要,并且城市政府的调控方式、方法和方向均表现出一定的独特性。
12.1.1 城市政府的经济调控职能
v城市政府的主要经济调控职能应定位在它要能够弥补市场缺陷,熨平市场经济的波动,为市场经济的运行提供一个合理有序的制度框架。
v这些基本的功能活动,从总体上概括起来就是:
公共物品的供给职能、计划调控职能、综合管理职能、法律调控职能等。
1、提供公共物品
v自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的,只有那些具有排斥性质的可以交换的产品才能进行市场交易;与私人产品不同,公共产品具有“非排它性”和“非竞争性”,所以公共产品的交换行为难以产生,消费者与供给者之间的联系由此中断。
因此,为弥补市场的这个局限性,公共物品应主要由城市政府来提供。
从世界各国的情况来看,政府提供公共物品有两种基本方式:
一是政府直接生产,另一种是政府间接生产。
一般来说,我们认为纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品应该采取由政府直接生产的方式来提供,如保健事业、医院、图书馆、中小学教育等。
对于一些基础设施行业,如道路、邮电等则可以采取城市间接进行生产的方式来提供,如采取政府授权经营、政府参股、政府与私人企业签订合同等方式,引进竞争方式,就会进一步提高资源的利用效率。
2、计划调控职能
v一个城市经济发展的快慢,社会效益的好坏,关键之一在于有无一个正确的经济社会发展规划。
因此,城市政府应该根据国家对城市发展和建设的方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远规划、区域规划,以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件,按照功能分区,合理布置城镇体系;合理地确定城市在规划期内的经济和社会发展目标;确定城市的性质、发展方向、发展规模和建设布局;统一规划,合理地利用城市的土地;综合部署城市物质文明和精神文明建设的各项事业,使整个城市的建设和发展,达到技术先进,经济合理,“骨肉”协调,环境优美的综合效果,为市民的经济社会活动创造良好条件。
v要保证规划的全面落实,城市政府还必须发挥领导的权威,充分运用经济的、法律的、行政的管理手段,加强指导,保证城市各项建设事业有秩序地、协调地发展,使城市的发展建设,获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
3、综合管理职能
v一级城市政府在经济管理中,一定要遵循宏观管好、微观放开的原则,综合考虑环境、土地、资源、经济、人口、社会、文化等因素,围绕环境保护、资源开发、土地利用、交通通讯条件改善、工业布局、副食品生产、社会问题的解决、居民点分布等重点,加强城市计划管理、固定资产投资管理、财政金融管理、公用设施管理、工业管理、城郊农业管理、交通管理、房地产管理等,不断提高城市素质,增强城市的聚集效应和辐射作用。
4、法律调控职能
v市场经济是法制经济,城市经济作为国民经济的重要组成部分,在国民经济发展中起着举足轻重的作用。
因此,城市在国家的法律法规框架下进行日常的经济活动时,城市政府也要因地制宜地制定符合本地区特色的经济规章制度,为市场经济的发展提供有利的外部条件,对经济活动和社会事务进行法律调控。
在市场经济体制下,这是城市政府最基本的职能。
12.1.2 我国城市政府经济职能的改革方向
v我国长期实行计划经济体制,其突出特点是政企不分,企业和其他经济实体隶属于政府,政府对企业实行“包起来、管到底“的办法,把企业的人、财、物和产、供、销业务都纳入政府的计划结果,在建国初期计划经济体制适应当时经济环境所迸发出的原动力释放以后,国民经济旋即陷入一个僵化、停滞的状态。
为了打破这种落后状态,我国在农业经济体制改革的基础上,开始推行城市经济体制的改革,并在此基础上开始转变城市政府的职能。
根据我国16个中等城市进行机构改革及有关城市在转变政府职能方面的探索,我国城市政府经济职能的改革方向主要有以下几个方面。
1、进一步明确城市政府的经济管理权限和职责,形成强有力的决策指挥系统
v在国民经济分级管理中,城市是一个重要的决策指挥层次。
城市作为一个复杂的有机综合体,作为经济中心,其功能的充分发展与否,从根本上取决于城市政府决策指挥是否正确。
因此,改革城市经济管理体制的一项突出任务就是要健全和完善城市经济的决策指挥系统。
v为了保证城市政府能够科学地进行经济决策并有效地加以指挥实施,固然要求作多方面的努力,但其中关键的一点就是必须明确城市政府的经济职能和职责。
这就要处理好国家与城市政府的关系,进一步扩大城市政府管理经济的权限,落实其职责。
要建立起强有力的城市经济决策指挥系统,就要求城市政府依据自身的性质、特点和优势,制定出符合国民经济总体规划的城市经济发展战略,建立切实可行的中长期发展目标和发展重点。
同时,在此基础上,制定出产业政策、投资政策、财政政策、分配政策等,为城市经济的发展指明方向,使其有所遵循。
同时,要按照精简、统一、高效的原则,构建合理的城市管理系统。
在组织形式上,城市经济的决策指挥系统、调节控制系统、组织协调系统和监督检查系统的各项职能都需要具体的管理机构来承担。
针对原有城市经济管理机构所存在的机构臃肿、人浮于事、多头管理、效率低下等弊端,新型的城市经济管理机构必须充分体现精简、统一、高效的原则,即精简、统一、高效。
2、城市政府要转移部分职能,切实做到政企分开、政事分开
v政企分开、政事分开,关键在城市政府职能转变,以及怎样转变。
城市政府通过机构改革,应按照“政企分开“、”政事分开“的原则将属于资源配置、生产经营和社会自治职能转移出去,交由市场、企业、社会中介和自治组织承担。
城市政府只有贯彻简政放权、政权分开的原则,不直接插手企业的经营管理活动,使企业真正赢得生产和经营自主权,才能促进城市经济的迅猛发展,才能使城市经济上新台阶。
3、城市政府要立足于城市经济的内在联系,形成多方兼顾的组织协调系统
v城市是商品生产、分配、交换和消费的中心地,城市经济的一个重要特征就是开放型而非自我封闭型。
实行城市经济的对外开放、大力发展跨地区、跨部门、跨城乡的横向经济联系,建立以中心城市为依托、横向联合为主、纵横结合的经济网络,既是发展市场经济的客观要求,也是充分发挥城市功能的前提条件。
为此,城市政府必须把计划、财政、物价等经济综合部门和银行等金融机构统一组织起来,设立一定形式的协调机构,并赋予一定的裁决权,避免各自为政现象的产生,以实现对城市经济的合理组织和城市经济关系的有效协调,促进城市经济的大发展。
4、健全完善城市经济的调控体系
v在中国这样一个自然、社会、经济条件差异很大的国家,必须建立健全有效的经济调控体系,才能把国家的宏观经济政策与各个城市地区的实际情况相结合,才能增强城市的责任感和主动性。
在城市经济的调控模式中,要建立起中央政府、地方政府、城市政府相结合的统一的调控体系。
必须理顺中央与地方的经济关系、建立起在中央统一领导下的中央与地方合理分权的新体制。
因此,凡是涉及全国统一政策和全国统一市场的管理权限必须集中到中央,以保证国家整体利益;而对于许多具体管理权限则要下放给城市地方,以利于地方城市政府根据当地的实际情况进行有效管理。
v要通过合理划分中央和地方的经济管理权限明确各自的事权、财权和决策权,做到权力和责任相统一,发挥好中央和地方两个积极性。
v同时,由于中国各个地区社会经济发展水平差异较大,经济管理权限的划分既要强调全国的统一性,又要考虑各个地区的特殊性,避免“一刀切”。
应当根据各地区不同的经济发展水平、对于国家的贡献率、自然地理条件以及对外经济的依存度等多种因素,加以区别对待,使各地区的经济管理权限与其自身的总体发展水平相适应。
此外,还必须处理好行政区划的省区和大经济区的关系。
地方政府作为一级行政机构,掌握着行政指令、经济杠杆、政策法规等调控手段,与大经济区对经济活动的协调相比,具有权威性的操作性与日俱增,而且省区划分比大经济区划分相对稳定和明确,所以地方政府必须是宏观调控的中间层次,而这些都离不开城市本身。
要把各个有联系的城市组合成一个大的经济区,并以此作为一个以经济互补和分工协作为基础、跨行政区界的经济区形式,以促进横向经济联系,充分发挥地区优势,促进地区产业结构优化。
因此,有必要建立大经济区的协调组织,如共同市场理事、联络委员会和行业协调小组等,以协调各有关地方政府的经济管理活动,并与中央政府的总体规划相协调。
12.2 城市经济管理部门及其职责
12.2.1 城市综合经济管理部门及其职责
v城市改革带来的城市的国民经济中的地位的转变,必然相应要求城市政府经济管理职能也发生转变。
这种转变的最突出方面,是城市政府担负起了更多的规划决策的职能。
在社会主义市场经济体制下,城市政府不再是被动的搞“拼盘”计划的“漏斗”式管理,而是担负着以城市为依托的区域经济全面发展的重任。
v城市政府综合经济部门是代表城市政府对整体经济活动进行综合协调、全面安排的政府机构。
我国城市政府综合经济部门有管理经济计划的发展计划委员会、管理城市日常经济活动的经济贸易委员会、负责全市经济体制改革的体制改革办公室等.。
v综合管理部门管理的虽是城市经济中的某一些断面,但这些断面的活动,关系到城市经济的各个领域,它的管理能够产生整体效应,因而具有宏观管理的特征。
v发展计划委员会,是城市政府全面统筹编制区域经济的中长期计划及年度计划的综合单位。
v随着全国改革的推进,城市特别是中心城市计划决策权扩大,计委职能将发生大的变化。
重点内容是研究制定经济、科技、社会发展的战略目标、战略重点、战略措施,根据国家和市场信号提供的社会需求和趋势预测,规划产业结构、行业结构、产品结构、统筹生产力布局,掌握投资主体、投资结构和投资重点项目的确定。
搞好国民收入与支出平衡,确定消费比例,财政的收支平衡、信贷平衡、外汇平衡和主要物资的平衡,制订实现上述平衡和比例的经济杠杆的综合运用方案。
v经济贸易委员会。
它是城市人民政府管理全市经济日常工作的综合职能部门。
其主要职责是贯彻执行国家有关经济方面的方针政策、法律法规,结合市情、制定全市经济方面的具体规定和实施细则;负责全市经济的规划协调、监督、服务工作,不断提高全市企业生产技术水平和管理水平,促进全市经济的发展。
v体制改革办公室。
它是市委、市政府领导下,推进体制改革的参谋和办事机构,负责全市经济体制改革的推动。
通过试点、总结、推广、信息反馈等环节,把改革推向前进。
体改办作为一个综合统筹部门,要充分调动各委办局抓改革的主动性和积极性,要有比较明确的责任制,一般不宜越俎代庖直接抓,以免力量分散、顾此失彼,影响各级党政抓改革的积极性,造成事倍功半的结果。
12.2.2 城市专业经济管理部门及其职责
v专业经济管理部门是过去在计划经济体制下,按照上下对口要求设置的,既是政府的职能部门,承担着行政管理职能、行业管理职能和行政执法职能;又是企业的主管部门,承担着企业主产经营的具体管理工作。
v改革开放以来,经过简政放权,扩大了企业生产经营自主权,减少了对企业的行政干预,但是,企业主管部门的身份和职能没有彻底转变,制约着企业经营机制的转换。
政府不减少对企业的直接干预,不把经营权切实放给企业,企业就不可能真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。
为解决部门管理企业的弊端,城市政府机构必须由部门直接管理转向行业管理。
v根据城市政府经济管理职能的总体要求,各个专业经济管理部门应以中观协调作为基本职能,对下层企业主要实行行业管理,原则上不再直接参与企业的生产经营;对与之平行的其他职能部门,既有工作上的横向交叉参与,又要在职责范围和决策权限上有明确的划分;对上则接受相应主管部门的指导。
具体说来各城市政府的专业经济和管理部门主要在以下方面发挥其职能作用:
v
(1)高效率的信息处理。
即采用现代化的信息收集和处理手段,建立健全信息网络,并将各种信息分门别类,传递给政府和企业,对企业进行导向。
v
(2)广泛深入的调查研究。
即通过调查研究发现各种问题,并提出解决办法,供政府和企业参考。
v(3)总揽全局的统筹规划。
即根据全国同行业及本经济区发展战略和规划的要求,结合本市本行业发展的历史、现状、未来趋向及各种相关与制约因素的影响,制定本行业中长期发展的规划与计划,作为指导城市行业发展的基本依据。
v(4)经济调节手段的综合协调。
各个专业经济管理部门既要积极参与本地区行业经济、技术政策的制订,又要通过信息交流和工作沟通对经济杠杆部门运用经济调节手段起到综合协调的作用。
v(5)对微观经济活动的行业性监督。
即城市政府对企业经济活动的监督,除了通过审计、工资、物价、标准、计量、环境、卫生等专门监督机构执行外,某些具有行业特性的行政监督,应由承担行业管理的各个专业经济管理部门执行。
如企业生产技术条件和产品生产质量的检查监督等。
v(6)行业公共事务的协调服务。
即通过行业协会等方式,协调行业、企业间的关系,组织和指导资源、技术、市场、智力等方面的开发,开展各种咨询服务等。
按行业组织城市的经济活动,有利于实现产业结构合理化,有利于统一技术政策和技术标准,有利于专业化与集约化的发展,促进科学技术进步,提高管理水平。
同时,可以针对不同行业的特点进行管理,使管理具有灵活性。
城市政府的各个专业经济管理部门要实现向行业管理的转变,必须按照建立社会主义市场经济体制的要求,紧紧抓住转变职能这个关键,把机构改革与深化经济体制改革、建立现代企业制度紧密结合起来,积极稳妥地推进专业经济管理部门(即企业主管部门)的转体改制工作。
各个专业经济管理部门,分别改为资产经营公司或者改为市委的内设机构,或者建立控股集团公司,根据市政府的授权承担资产经营职能逐步向行业过渡。
资产经营公司或者控股集团公司作为大型企业以国有资产保值增值和资产收益最大化为目标,逐步对所属企业实行公司制改组,以经营价值形态的资产为主,以经营实物资产即企业为辅,加快建立现代企业制度。
12.2.3 城市政府调控经济的手段和意义
v1、调控手段和方式
v城市是我国经济最集中的区域,特别是中心城市政府的经济调节行为集中地体现了我国各个层次的政府部门调节经济的各种手段和方式,归纳起来主要有下列五种:
v
(1)财政政策
v财政政策是世界各国政府调控经济的主要手段。
财政政策包括财政支出政策和财政收入政策。
财政支出主要用于政府购买、公共工程建设和转移支付。
财政收入主要源于税收。
政府部门运用财政调控经济时,一般都是“逆经济风向行事”,即在经济高涨时期实行紧缩性财政,使经济不会过热而引起通货膨胀;在经济衰退时实行扩张性财政,使经济不会严重萧条而增加失业。
这样做,有助于实现经济的稳定增长。
目前,我国正在实行事权划分基础上的分税财政体制,使城市政府有了稳定的收入来源。
这必将增强城市政府利用财政杠杆调控区域经济的能力。
为此,管理全市财政并指导财会工作的市财政局,要认真贯彻执行国家有关财政方面的方针政策、法律法规,积极参与社会产品、国民收入的分与和再分配,并对全市经济活动实行财政监督,促进城市经济的发展。
v
(2)税收政策
v税收是政府机器赖以存在并实现其职能的物质基础,是国家参与并调节国民收入分配的一种手段,是国家财政收入的主要形式。
税种的多少、税率的高低、税收的减免等均会影响到社会经济的运行。
我国新的税收制度统一了企业所得税,改革了个人所得税,继续完善了增殖税,取消了一些与经济社会发展要求不相适应的税收,合并了某些重复设置的税种,开征了一些确有必要开征的税种,在税收的处理上基本做到了尽量向国际惯例靠拢,初步实现了税制的简化与高效,基本适应了发展社会主义市场经济的要求,向着统一、规范和公平的目标迈出了实质性的一大步,税收的聚财和调节功能进一步增强。
v(3)金融手段
v金融是指货币资金的融通。
作为商品货币关系的必然产物,金融是随着城市经济的发展而发展起来的,反过来,它又对城市经济的发展具有重要的调节作用。
金融调节的显著特点,就在于能够把宏观经济决策要求传导到微观经济活动中去,又能把微观经济活动的信息反馈上来,从而使微观活动与宏观控制紧密结合起来,达到促进城市经济稳定、健康发展的目的。
金融对城市经济的调节作用主要表现在以下四个方面:
a.通过吸收存款和合理控制贷款,促进城市建设的稳定发展。
b.通过对信贷资金流向的调剂,促进城市产业结构的调整。
c.通过信贷利率杠杆的运用促进企业生产经营的最优化。
d.通过金融机构的扩散和多种融资形式的发展,促进城乡之间、城市与城市之间的横向联系。
随着整体改革的进一步推进,金融改革也迈出了较大的步伐。
人民银行的中央银行职能得到强化,宏观调控权威进一步增强;政策性金融与商业性金融走向分离,国有专业银行正向商业银行转化;在清理、整顿和规范城市信用社的基础上,根据《城市合作银行管理规定》的要求,城市合作银行正在有计划、有步骤地组建。
新的金融体系形成之后,大大加强了对城市经济的调节作用。
人民银行有可能集中精力,在搞好宏观金融决策、制定贷币政策方面进一步发挥积极的作用;各级分行也得以把主要精力从过去分资金、分规模、批机构,逐步转移到执行中国人民银行贷币政策、强化金融监管和对经济运行调研监测上来,政策性银行在国家明确界定的范围内开展业务活动,贯彻不与商业银行竞争的原则,是执行国家产业政策的工具。
v(4)价格手段
v价格是商品价值的贷币表现。
在经济调节机制中,价格是影响范围最广的一种机制。
哪里有经济活动,哪里就有价格存在。
价格的变动,必然影响到经济活动的各个环节、各个层次、各个方面。
价格对城市经济调节的作用主要体现在下列四个方面:
va.调节城市生产结构。
价格对于生产结构的调节,是通过影响企业的经济利益,从而,刺激或抑制生产来实现的。
vb.调节城市居民的消费结构,平衡供求关系。
vc.调节城市生产力布局。
vd.影响企业生产经营活动。
我国的价格体系和价格体制,在经过十多年的改革后,取得了很大的成绩,市场价格机制基本形成。
但这并不意味着城市物价管理部门将无所作为,除经常开展市场物价监督检查,严厉查处违反物价管理制度的行为,以维护正常的市场交易秩序和公正、平等的交易原则之外,城市政府还可以利用各种基金和各种储备制度,加强对市场物价的干预,平抑市场价格。
2、综合调控的重要意义
v城市政府要发挥其对经济的调控作用,就要自觉地综合运用商品经济的主要经济规律,特别是要自觉依据和利用价值规律。
城市政府在宏观经济的调控中,正确运用各种经济杠杆或经济调节手段,是自觉依据和运用价值规律的具体形式。
在现实的经济活动中,各种经济杠杆的调控作用是交织在一起的,你中有我,我中有你,作为一种合力对城市经济活动发生影响。
因此,城市政府对各种经济杠杆必须综合、配套运用。
v
(1)综合运用各种经济杠杆,使其作用方向一致,才能保证宏观调控目标的实现
v各种经济杠杆是从不同的方面调节经济活动的,各种不同的经济杠杆发生作用的方向可以是一致的,也可以是不一致的。
例如,提高某种产品的价值和降低此种产品的税率,价格和税收这两种经济杠杆作用的方向是一致的,都是鼓励某种产品的生产。
但若提高某种产品的价格同时又提高此种产品的税率,一方面是利用价格杠杆鼓励此种产品的生产,另一方面又利用税收杠杆限制此种产品的生产,两者调节作用的方向相反,它们的调节作用将相互抵消。
v
(2)各种经济杠杆的调节功能有彼此互相代替的作用
v综合运用各种经济杠杆,要选择对企业的经济效益和社会的经济效益的推动都比较高的经济杠杆加以运用,并且注意在运用上有主从。
v(3)综合运用各种经济杠杆,才能掌握经济调节作用的量的界限
v在调节作用方向一致的前提下,还要掌握它们综合调节经济的“度”的分寸。
鼓励一种经济活动,如果超过适当的界限,就会助长此种经济活动的盲目性;限制一种经济活动,如果超过适当的限度,就要使一种经济活动窒息。
12.2.4 城市政府经济监督部门及其职能
v城市经济监督,是指城市政府依据国家的法规、计划、指令、政策及制度中规定的各项标准和限额,对社会再生产过程的各个环节进行的全面监察和督导,城市的经济监督是城市经济管理的极其重要的方向,也是保证城市经济正常运转的必不可少的管理环节。
具体包括审计监督、工商行政管理监督、物价监督、质量监督、计量监督以及财政和银行实施的监督等。
v审计监督。
指城市审计机关依据法律规定,对被审计单位的财政和财务活动进行的审核和稽查,它作为预算、会计、决算、审计这一完整的财政行政系统的最后一个环节,是宏观经济监督的重要组成部分,也是对企业经济活动监督的有机组成部分。
v工商行政管理监督。
指城市政府工商行政管理部门,是市场管理监督与行政执法的重要部门,承担着繁重的城市市场管理职能,包括广告业管理,企业执照、开业管理,尤其是市场的管理监督。
至1996年6月全国50多万工商行政管理人员实行与市场“办管脱钩”,职能到位,其中36万工商所人员进入行政编制,这必将进一步优化城市市场的管理与监督。
v物价管理和监督。
主要是面对企业的监督和行政事业单位收费的监督,其主要内容有:
严格执行物价法规所确定的定价权限;严格遵守国家定价商品价格规定,不得擅自涨价或变相涨价等。
v质量监督。
指国家授权的质量监督检查机关和企业质量监督机构,依照质量管理的有关法规,主要针对工业产品质量所实行的监督。
v计量监督。
指城市政府计量监督部门,对各种计量器具及对商品数量实行的监督。
v财政管理和监督。
指国家财政机关依照财政法律程序对经济活动所实行的管理和监督。
主要包括预算的编制、执行和监督,税务监督,财务监督,会计监督,统计监督等。
v银行监督。
指银行依照银行法规,运用金融手段对企事业经济活动所实行的监督,它主要包括信贷监督、结算监督和现金监督等。
v现阶段,强化经济监督部门的管理,对于社会主义市场经济体制的建立和完善具有十分重要的意义。
v第一,强化城市政府的经济监督,利用企业增强自我约束机制和提高自我发展能力。
v第二,强化城市政府的经济监督,有利于形成和维护良好的市场环境和市场秩序。
v第三,强化城市政府的经济监督,有利于城市政府实现对经济运行的宏观调控。
12.3城市公共经济
12.3.1城市公共经济的内容及其意义
v城市公共经济是一种产生于竞争性分散经济基础之上的,又反过来对分散经济起扶助、制衡、服务和推动作用的经济系列。
它一般由政府主持和提供,通常它涉及公共设施、公共服务、公共工程和公共投资等领域。
城市公共经济的发展能够为社会扩大再生产创造协作条件,保护和保障公私各类经济、分散经济的发展,并推动和制约公私各类经济、分散经济的发展,城市公共经济的质量与数量对城市经济的发展不仅起着现实作用,而且起着长远的和根本的影响作用,城市公共经济的水平代表着城市管理的水平和城市的形象,是城市居民和城市外部对城市满意度的重要形成因素。
公共经济必须具备如下三条标准:
①经济服务的目的和内容,必须是属于为社会公众提供商品和劳务,而且这种商品和劳务必须具有非排他性、非竞争性。
②公共物品和服务一般是私人和分散经济所不能、所不愿、所
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