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电子政府加快推进政府信息化
“电子政府”——加快推进政府信息化
2008级公共管理专业研究生班王鑫
内容提要:
在社会走向信息化的过程中,政府信息化处在关键和核心的位置。
政府信息化其内涵在于建立一个虚拟的电子政府。
电子政府对于提高政府回应力、政府政策能力、政府执行效率,实现开放政府和责任政府,最终提高国家竞争力具有重要价值。
“建构电子政府,加快推进政府信息化”已经成为世界范围内政府改革的趋势。
电子政府实现的前提和基础在于政府信息公开、政府业务电子化、政府服务创新、以及信息技术与政府改革的整合等。
关键词:
电子政府、政府信息化
经济全球化和信息网络的快速发展正深刻地改变着我们工作和生活的方方面面,同时也改变着我们的政府、企业和各种组织。
如同电子商务深刻地影响全球企业的生产经营模式一样,电子政务给传统的政府管理模式带来了一场革命,并对政府的组织结构、运转方式、工作机制和行为模式,以及政府和其他组织间的相互关系产生了重大而深远的影响。
电子政务的最终目标是实现电子政府及电子治理。
如何运用先进的信息技术构建电子政府,实现电子政务,以电子化、信息化的手段来提高政府的行政管理水平、行政效能和决策准确性,从而更科学、更有效地为社会、公众和企业服务,已经成为摆在各国政府面前的一项越来越紧迫的工作。
正是在这一背景下,欲取得竞争上优势的动机正驱动各国政府去了解、适应、开发正在形成的全球性信息经济,推动社会和经济的信息化。
在整个社会走向信息化的过程中,政府信息化处在关键和核心的位置。
这是由政府在推动国家信息化的主导地位和特殊角色,政府作为最大的“信息处理组织”,以及政府管理对信息的广泛依赖所决定的。
是故,为迎接信息社会的挑战,各国政府一方面积极发展国家信息通讯基础建设,一方面致力于政府信息化,利用信息技术改革政府,构建电子政府。
一、电子政府的概述
(一)电子政府的定义
对于电子政府,时下有不同理解。
有人认为电子政府就是办公室自动化,有人认为电子政府就是政府信息资源的管理,有人认为就是“政府上网”,也有人借用电子商务的概念,将其称为电子政务。
“电子政府”(Electronic Government)则是国际上通用的一个概念。
事实上,电子政府的涵义是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。
在20世纪70-80年代,人们提出办公自动化,其主要是利用信息和通讯技术,处理办公室内部业务,偏重于文件的制作、传送和贮存。
从80年代以后,管理信息系统又成为人们关注的焦点,管理信息系统是适应管理者决策和有效履行职能的需要,而建立的信息加工和处理系统,重点是支援决策和满足政府管理职能对适时、准确、相关信息的需求。
从90年代以后,国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用,人们又提出电子化政府或网络化的政府管理这一概念,主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上,利用网络等信息与通讯技术,连接政府各单位以及各资料库,进一步对各系统进行整合,并建立其电子化、数字化以及网络化的政府信息系统;并通过政府网络体系的建立,为社会公民提供信息和其它服务。
从目前的发展来看,所谓电子政府,是指政府有效利用现代信息和通讯技术,透过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑等),对政府机关、企业、社会组织和公民,在其更方便的时间、地点及方式下,提供自动化的信息及其它服务,从而建构一个有回应、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。
电子政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”,即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。
具体分析,电子政府强调:
1、倡导科技领先
政府要有效运用现代信息技术,并将其整合到政府管理中去,从而实现政府管理的目标。
2、政府信息的公开和可获得性
电子政府,意味着政府信息的公开化,政府有责任与义务以更便利的方式,以更易理解的语言,让民众能够容易地获得政府的信息,从而创造更高的附加值。
3、政府与民众之间的互动回应机制
电子政府的目的在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制,经此互动机制,公民可以获得政府的信息与服务,而政府亦可了解民众的合理需求,从而促使政府更有回应力和责任性。
4、更有效率
电子政府的目标之一,在于透过信息化的过程,改变传统的政府组织形式,使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化,从而提高政府的效率。
显然,政府信息化的核心,是通过信息技术改革政府,从而实现一个开放的、有回应力的负责任的和有效率的政府。
从这个意义上讲,政府信息化或电子化仅仅是一个工具或手段而已。
(二)电子政府的主要功能
从传统的行政管理体制到公共行政体制,再到公共管理体制,政府改革和制度创新的主要方面就是扩大政府的开放程度,强化客户的概念,不断满足客户需求,使政府提供的公共服务变得更经济、更有效率、效能和效益。
电子政府的发展为这一制度创新从理想变为现实发挥了不可替代的重要作用。
我国正处在建立健全市场经济体制的过程中,政府也正在从管制型转向公共服务型,正是在这里,电子政府为实现公共服务型政府目标提供了重要的功能支持。
1、促进政府职能转变,增强政府公共服务能力
在传统计划经济体制下,政府的运作主要是面向管理和控制,而在现代市场经济体制下,政府的运作则主要是围绕公共服务展开的,电子政府的出现极大地推动了政府职能的这一重大转变,因为电于政府的基本特征就在于以客户需求为中心,充分利用信息网络技术,丰富政府公共服务的内容和形式,增强政府的服务能力,促使其服务绩效趋于最大化。
与传统的政府服务相比较,电子政府服务着眼于更大范围内、更高层次上社会需求的合理化和现实化,它为民众获取各类政府公共服务提供了更广阔的准入。
所以建设电子政府意味着政府职能转变的深化,即从改善政府服务态度推进到增强政府服务能力,从相对被动地、一般化地增强政府服务能力推进到能动地、开拓性地提升政府服务能力,进而使政府能够以前所未有的公信力、回应力和创造力更多、更好地满足民众对其公共服务品质不断增长的需求。
2、提高政府运作效率,增加社会公共利益
电子政府实现了信息网络技术与政府行政管理的高度融合。
这就产生了两个重要变化:
一是促使政府调整和革新其组织结构、权力结构、业务流程和运作模式,如精简政府机构、压缩政府人员、推动组织结构扁平化以及改革和简化行政审批制度等;二是为政府提供新的技术资源、技术能力和技术环境,如计算机网络条件下强大的信息传输、储存和处理能力以及知识管理能力等,而这两个重要变化使政府组织在降低包括人力成本在内的各种运作成本的同时,获得了倍增的行政效率、巨大的管理幅度和充分的管理授权,由此极大地提高了资源配置效率,使更多的社会资源进入到公共产品和服务领域,有效增加了民众可以直接或间接享有的社会公共利益。
3、增加政府透明度,创建平等和一致的规范化服务
对于民众而言,建设电子政府最可直接体验到的益处之一,就是政府的透明度大大增加,其结构和行为趋于“可视化”。
这就为政府行为规范化提供了一种科学、客观和有效的制约机制。
在另一方面,电子政府不仅能以方便、快捷的方式为民众提供内容丰富、形式多样的公共服务,而且其基于同一计算机网络程序及界面的平等和一致的规范化服务,也可将人为的不公正、不公平、不廉洁现象降低到最低程度,使合理的制度安排在“机器”上更平稳、更可靠、更有效地运行。
由于政务公开,流程规范,权力制约,民众可以很容易地知道政府究竟应该做什么,能够做什么,以及目前正在做什么等,从而最大限度地降低了政府公共服务的不确定性,减少了因信息不对称、信息不完备而引发的政府行为失范。
4、增强政府竞争力,改善和优化市场环境
在不断加快的经济全球化进程中,竞争主体和竞争方式趋于多元化、多样化,其中不仅有企业与企业之间的市场竞争,还有政府与政府之间围绕市场环境的竞争。
在我国加入WT0后,如何增强政府竞争力的问题已变得日益突出,而建设电子政府无疑是应对这一问题的必然选择。
由于电子政府具有更强的公共服务能力、更高的行政管理效率、更大的政务透明度等,因此一个地区或城市如果拥有电子政府,就会拥有更好的市场环境、更高的与国际接轨水平以及更大的投资吸引力。
显然,在其他条件大致相同的情况下,有电子政府的地区或城市要比没有电子政府的地区或城市具有更强的政府竞争力和更好的市场环境。
当然,电子政府的优质服务还会促进企业运营效率的提高,而这将进一步转化为企业所在地区或城市更高的经济发展水平,其得益者自然首先是该地区或城市的民众。
(三)电子政府的必要性和意义
从某种意义上讲,政府是我们这个社会最大的“信息处理企业”,政府治理的过程便是信息的收集、加工与处理的过程。
政府的职能的履行莫不依赖于适时、准确、相关的信息。
政府是公共利益的代表,它必须了解民众的需求;政府是导航者,需要了解环境的变迁,从而作出准确的战略选择;政府是市场失灵的矫正者,而政府对市场失灵的矫正的前提是掌握较完备的信息;政府是社会问题的管制者,而这又有赖于对社会问题信息的分析、判断和把握……。
可以讲,信息及信息网络,是现代政府的神经系统,没有这个系统,政府管理不可避免地会陷入到混乱之中。
从积极的角度来看,电子政府的价值是十分重大的,举其要旨在于:
1、提高政府的决策理性和公共政策的品质
政府信息化,可使政府运用所获取和掌握国家政治、经济、社会发展诸领域的准确的、可靠的信息,以制定正确的决策,作出理性的判断及采取必要的行动,进而提升政府决策和公共政策的水准和质量。
2、促进信息流通利用和平等共享
在信息社会中,信息就是力量和财富。
政府是最大的信息收集者-信息源,若能充分利用此资源,实现政府信息流通和共享,必有助于国家的整体发展。
3、提高政府的反应能力和社会回应力,扩大公民的参与
政府信息化可以使政府机关借助现代信息和通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛的沟通网络,这种沟通网络可以打破时间、空间及行政组织部门与下层级之间的限制,提高政府内外的沟通效率,及时传达政府之施政意图、方针与政策,反映公民的要求和呼声,从而提高了政府治理的反应能力和社会回应力。
另一方面,政府可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式,与民众建立一个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制,从而实现和扩大公民对政府公务管理的参与。
4、促进政府重组,节约行政成本,提高政府效率
政府信息化,必将对政府组织结构和运作方式发生变革和冲击。
从世界各国的情况来看,政府信息化,使传统的科层组织朝着网络组织方向发展,打破了地域、层级、部门的限制,促使政府组织和职能的整合;政府信息化,促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通;政府信息化,节约了人力、物力和财力资源;政府信息化,提高了政府机关的办事效率……,凡此种种,均对政府效率的提高起着重大的推动作用。
5、公开政府信息,实现开放政府
信息公开是民主政治的基础,也是开放政府的根本。
经由网络系统,政府信息除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宜公开外,依其性质向社会、组织、企业公开使用,不仅可促使政府信息加值利用;更重要者,便于社会大众、新闻媒体监督政府施政,起到透明和公开的作用。
实践证明,网上招标、网上采购等等对于促进政府建设有着重大的作用。
正是由于电子政府具有如此重大价值和作用,世界各国莫不把构建电子政府作为国家发展的一个战略性措施。
二、电子政府在国际与国内的发展
面对信息技术和信息社会的挑战,世界各国均致力于发展政府信息化的政策,借助信息科技提高政府服务效率与施政质量,并透过构建电子政府提高国家竞争力。
(一)电子政府在国际上的发展
1、美国电子政府的发展
美国自从80年代起不断地受到预算赤字的拖累,在国会消减预算与选民的压力下,由副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(National Performance Review ,NPR)便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨,提出了“运用信息技术再造政府”的观念。
同在1993年,NPR发表“运用信息技术改造政府”的报告,企图通过信息技术改善政府的效率、产品与服务的品质,并让政府官员深入了解信息技术是下个世纪政府的基础建设,并强调一个具现代化的“电子化政府”给予民众更多机会以最有效的方式取得政府服务。
该报告中列出政府应用信息技术的几点事项:
(1)强化信息技术的领导力
信息技术有助于消弭各组织之间的界线,推动组织革新,而一个良好的领导机制,不但能够组合组织的愿景与承诺,更能确保在信息技术上的投入足以完成组织再造的工作。
因此,要设立领导机构,针对政府各部门的信息应用系统与信息资源加以整合,并增进组织的绩效与服务品质。
(2)建立电子化政府
通过整合下列七项电子化的机制,使得民众与政府、各级政府之间的沟通更快速、更富有效率:
①建立全国性的、整合的电子福利支付系统;
②发展整合性的电子化取得支付信息及服务;
③发展全国性的执法及公共安全信息网络;
④提供跨越各级政府的纳税申报及缴税处理系统;
⑤建立国际贸易资料系统;
⑥建立全国性的环境指标系统;
⑦推动政府部门电子邮递系统。
通过电子化政府的各项机制以提供更有效率、更易于使用的服务,并取得政府服务的机会与管道。
在1993年NRP公布的报告中即明显地看出美国政府利用信息技术以提升政府效率的构想,而后作为支持“电子政府”运作的基础,其后的报告中更欲建立起运用信息技术与顾客互动的政府机制,提出了十八项服务重点,除了前述的电子福利支付系统、公共安全信息网络、国际贸易资料系统等之外,提出了电子化支付运作的支持机制,包括了保护隐私权和信息安全、整合政府服务信息基础建设、改善信息技术的取得、增加联邦人员的生产力与提高信息技术的素养等。
2010年美国联邦通讯委员会(FCC)公布了《美国宽带上网计划》(ConnectingAmerica:
TheNationalBroadbandPlan)。
这份宽带升级计划以提高网速为重心,强调扩大网络普及范围,并计划腾出更多波段用于移动服务。
计划提出,要在2020年之前让1亿美国家庭享受到每秒100兆比特的宽带网速;这一网速意味着,消费者下载一部长两个小时的高清电影只需要不到10分钟。
为了实现这一目标,计划提出在2015年之前让1亿美国家庭享受到每秒50兆比特的网速。
计划还强调需要腾出更多波段用于智能移动设备可预见的迅猛增长;这些设备既可以打电话和发邮件,还可以播放电影和电视。
目前互联网在美国的普及范围不断扩大,向民众提供了从电话到电影、音乐以及银行的一切服务。
2、英国电子政府的发展
英国在1994年进行“政府信息服务”的实验计划,1996年提出新型态的公共服务以符合未来社会的需求,以电子型式传送政府服务给社会大众,不但拉近政府与民众的距离,更给予民众更多的与政府往来的管道,并经由策略性的规划将信息技术推广到整体政府结构。
其目标包括:
提供更好更有效率的服务;改善行政的效率与公开化;替纳税人看紧钱包。
强调电子政府欲以电子化的型态传送政府服务,并建立起电子政府的原则:
(1)选择机会。
除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外,电子化传送政府服务的新方式,给予政府的大多数顾客(包括民众与商业界)更多的选择机会。
(2)信任。
政府在收集与民众自身或商业有关信息时,也必须遵守资料保护的法律与相关程序,以确保信息收集过程的正当性、信息内容的正确性与准确性,尽量维护资料的安全,并准许民众能够取得有关自身的资料或修正错误的内容。
(3)可取得性。
除了通过信息技术联结政府各部门外,建立电子化的单一窗口、或以全天候二十四小时与快速服务、增加外语服务等方式尽可能地提供民众取得政府服务的管道,以达成民众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两项重要特质。
(4)效率。
强调政府必须通过信息技术增加行政效率并快速回应民众的需求,包括利用信息技术消弭政府各部门与机构间的界线并进行政府组织的简化与整合工作。
并针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化,以减少人工处理造成的问题并减少纸张的浪费。
(5)合理化。
提供政府部门与机构间共享资源或组织功能重组的机会,以减少政府支出并简化系统。
(6)公开信息。
公开信息的制度能够增加国家的竞争力与政府的开放性。
除了部分受到法律规范不得公开的资料(包括国家安全、商业机密或个人隐私有关的资料)外,其它的政府信息,应该尽量以电子化形式并经过有系统的处理之后公开,让民众能够更容易地取得所需的信息。
(7)电子安全。
电子环境中的安全是政府必须立即重视的问题,为了不让电子资料被他人不正当地截取与操纵,并保障电子交易过程的程序,政府必须采取相关的安全机制以维护电子环境中的安全与可靠性,例如由政府或具公信力的第三者建立个人身份与组织的认证制度,采取加密措施等。
2010年衍生自《数字英国白皮书》的《数字经济议案》进入到了英国国会上议院审议阶段,该议案计划到2017年向9成英国家庭提供速度超快的互联网连接,所需费用将由“宽带税”支付;之后的3年英国政府将确保剩下10%的家庭拥有超快宽带;到2020年,英国所有家庭都将普及宽带连接。
除了让宽带惠及公众,英国政府还希望通过互联网技术引领商业模式创新。
英国技术战略委员会斥资1000万英镑主导成立的“数字测试平台”预计在2010年秋季启动。
这项计划鼓励企业跨领域寻找合作伙伴以及产品供货商,设计开发出数字内容的运营模式,尝试建立数字内容商品化的机制。
3、日本电子政府的发展
为了建构一个高度信息化的社会,日本政府在推进电子政府方面均作了明确的规划。
一方面是为了适应行政革新的新潮流,另一方面也是希望通过政府部门的信息化,唤起民间之需要与普及,从而担负起国家高度信息化之先导角色。
1993年10月临时行政改革推进审议会,将政府信息化作为行政改革的重要内容之一,并要求制定政府信息化的推动计划。
1994年8月设置了[高度情报通讯社会推进总部],以内阁总理大臣为总部部长。
1994年12月,由内阁会议议决通过了所谓的[政府信息化推进基本计划]。
该计划的实施期程,以1995年度开始,为期五年。
其重点是:
(1)行政信息的电子化。
(高度利用行政信息,作到公务人员一人一台电脑,建立各省厅区域网路。
);
(2)信息提供的高度化。
(发展线上服务,提供电子信息,以达到信息的共享和充分利用);
(3)信息流程的顺畅化。
(建立政府机关的广域网路和部会之间的电子文件的交换系统。
);
(4)行政手续的便捷化。
(逐步实现申请手续的电子化、线上化、窗口一元化等)。
在此理念下,政府信息化就被定位为:
一个有效率、有统合力、有应变能力的政府;一个与国民建立相互和谐关系且能够满足民众需求的政府。
日本政府信息化的计划目标是:
依据信息技术的发展成果及政府财政状况,在所有的行政领域上,积极导入,并使信息技术的利用,成为行政组织活动所不可或缺的一环。
通过政府内部之沟通顺畅、资源共享,达成政策制定的迅速、有效。
在确保信息安全的前提下,实现从“纸张”之信息处理,转为通讯网络、资料电子化之信息处理。
2010年日本政府的信息技术战略本部已制定出2010年至2015年的中长期信息技术发展战略。
该战略的正式名称为“i-Japan战略2015”。
其要点为大力发展电子政府和电子地方自治体,推动医疗、健康和教育的电子化。
该战略本部认为,日本的通信基础设施已在世界领先,然而各公共部门利用信息技术的进程发展缓慢。
通过执行该战略,日本的信息技术将真正实现使全体国民的生活更加便利。
战略名称“i-Japan”当中的i代表两个意思。
一个i是指象用水和空气那样的应用信息技术(inclusion)。
另一个i是指创新(innovation)。
该“i-Japan”战略是继本世纪初日本政府推出的“e-Japan”战略和“日本信息技术新改革战略”之后的后续发展蓝图,规划了日本全国至2015年的信息技术发展之路。
(二)电子政府在国内的发展
我国电子信息技术在政府工作中的应用是作为国民经济信息化的目标提出来的,并始终伴随着经济体制改革和政府改革过程而发展。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》于2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过。
《建议》指出,全面提高信息化水平。
推动信息化和工业化深度融合,加快经济社会各领域信息化。
发展和提升软件产业。
积极发展电子商务。
加强重要信息系统建设,强化地理、人口、金融、税收、统计等基础信息资源开发利用。
实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”,构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施。
推进物联网研发应用。
以信息共享、互联互通为重点,大力推进国家电子政务网络建设,整合提升政府公共服务和管理能力。
确保基础信息网络和重要信息系统安全。
大体来说,我国的电子政府是循着“机关内部的办公自动化”–––“管理部门的电子化工程”(如金关工程、金税工程)–––“全面的政府上网工程”这一方向展开的。
1993年底,为适应全球建设信息高速公路的潮流,中国正式启动国民经济信息化的起步工程–––“三金工程”,作为我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程,“三金工程”成为我国电子政府建设的先驱。
“九五”末期,我国电子政府的框架体系初步搭建,其中海关、外贸等部门的进展速度较快,海关的“中国电子口岸”系统使全国所有海关都实现了跨部门、跨地域的海关报关业务。
近期国家正在建设和计划建设的电子政府工程还有“金审工程”、“金盾工程”、农业信息化、国务院电子政府平台、财政部信息化、“金卫工程”等项目。
1999年1月,由我国40多家政府部委(局、办)信息主管部门共同倡议发起的政府上网工程,公布了《政府上网工程白皮书》,旨在推动各级政府部门将为社会服务的公众信息资源汇集上网。
自1999年启动政府上网工程,到2001年1月底,以为结尾注册的域名总数就达到4722个,占国内域名总数的4%;已经建成的WWW下的政府网站达3200多个,70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。
2011年《中国政府行业信息化建设与IT应用趋势研究报告》指出,2010年作为十一五收官之年,政府行业IT投入较2009年增长5.8%,达486.1亿元。
2010年政府IT投入的增长主要是由于之前金融危机造成的增长放缓、金字工程拉动、十一五项目收尾等因素造成的。
2010年作为电子政务的骨干项目,金字工程开始向深入应用、整合优化、全面部署推进,如金税三期进入全面建设阶段、金审二期开始部署实施、金保二期正在开展建设、金土一期通过验收。
在政府上网工程的推动下,我国政府站点迅速增加,网页内容日益丰富,在政策传递、网上服务等电子政府方面都有一定的进展。
地方政府建设数字城市的步伐也明显加快,上海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数字城市或数码港的概念,其中电子政府的建设是数字城市建设的核心内容之一。
有些地方政府明确提出了建设电子政府的时间表,并且通过具体的实践积累了许多经验。
三、现今我国电子政府发展中存在的问题及原因分析
任何的改革与创新在实践的道路上都不可能一帆风顺,所以我们有必要研究电子政府在发展过程中遇到的困难以及存在的问题,进而分析成因,并提出解决问题的具体思路,这样才能从根本上发展电子政府,为实现服务型政府打好基础。
目前各方已经充分意识到实行电子政府的必要性,并且我国电子政务的建设已初见成效。
但不可否认的是电子政府的发展在我国只是刚刚起步,还处于探索阶段,一些问题和困难已经摆在我们面前亟待解决,主要有以下几方面:
(一)我国原有的行政体制不适应电子政府的发展
电子政府不是简单的电子和政府相加,而是信息技术和现代管理的有机结合。
电子政府建设的目的是为人民和政府搭建一个相互沟通的平台来方便政府更快捷的为人民服务,但是由于我国固有的行政体制制约了电子政府的快速发展。
因为我国传统政府就是一种集权政府,导致政府内部各级机构缺乏积极性和主动性,不同层级之间缺乏主动的沟通和协调,公民难以
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