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县域发展规划总复习整理
2012年《县域发展规划》总复习
发展和发展规划
1.什么是发展?
发展的中心含义是“增加人们选择的机会”
发展是一个正向变化的过程,发展是对人需求的满足和提高。
它既是过程,也是结果,通过采取一系列的发展手段和措施使我们发展的更好,提高人们的生活水平、生活质量和自我发展能力。
这种发展不是传统的单纯强调以经济发展为中心的发展,而是以人为中心的社会、经济、环境、文化等诸多方面的和谐发展。
既是以人为中心的,同时也是可持续的。
2.什么是规划?
1、规划就是谋划、策划、筹划。
对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来的整套行动方案。
2、规划是一个战略选择的过程,体现出对未来的预期和应付无法预料情况的安排(Rabinowitz);
3、规划是人们对未来的考虑及基于此的行动(Churchman,C.west);
4、规划是对于未来要采取的一系列行动的准备,通过最佳的手段达到预期的目标(Wildavsky,Aaron);
5、规划旨在完成某些目标,并由一系列活动来完成(Hall)。
6、规划是指一个不断选择和决策的过程,它旨在利用有限的资源来在未来某个特定的时间内完成某个特定的目标。
(叶敬忠)
3.县域发展的含义
•一是县域内最广大人民群众的基本需求不断地得到满足;
•二是资源、环境、人口、经济、社会、文化等相互协调,保持多样性;
•三是县域的自我发展能力不断增强。
•就我国现阶段而言,大部分县发展的主要目标是提高人民群众的生活水平和生活质量,保护和改善生态环境,实现社会经济稳步发展等。
4、县域发展总体规划
•县域总体发展规划作为县级层面最高层次的发展规划,是对县域内经济、社会、空间等资源进行统筹安排,以促进县域不断发展。
•县域总体发展规划作为县域最高层次的规划,它的作用是统筹县域发展,目标是促进县域发展,发展的受益群体是县域居民;它应是科学、规范且能够推动县域社会经济环境和谐发展,并能合理配置县域资源和科学发展国土空间的县域最高层次的规划。
•现阶段,应该由国民经济和社会发展规划、国土空间规划共同构成。
5、我国县域总体发展规划的历程
•根据我国发展规划指导思想的演变,可以把县域总体发展规划的历程分为三个阶段:
•
(一)“一五”—“八五”计划;
•
(二)“九五”—“十五”计划;
•(三)“十一五”规划——至今。
6、现代发展观(经济增长观、综合发展观、可持续发展观、以人为中心的发展观)
•发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和基本观点,决定着经济社会发展的总体战略和基本模式,对经济社会发展实践具有根本性、全局性的重大影响。
它体现出人们对发展的基本价值判断,在整个发展问题中居于灵魂和核心的地位,有什么样的发展观,就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。
作为一个历史范畴,发展观随着历史进程的推进而不断变化。
迄今为止,发展观经历了古代发展观、近代发展观和现代发展观。
•现代发展观的演变经历了经济增长观、综合发展观、可持续发展观和以人为中心的发展观四个阶段。
(1)经济增长观
•从20世纪40年代中期到60年代中期是发展理论建立的早期阶段。
•在这一时期,经济学家将增长和发展混为一谈,认为经济发展就是经济增长,把经济增长作为基本目标,与这种发展观相对应的就是片面强调工业化。
•在这种发展观的指导下,人们关心的主要是经济增长和国民生产总值的数量,并以此作为衡量一国发展水平高低的唯一标准。
•然而,这种发展战略及其实践模式,逐渐受到来自发展中国家经济发展的严峻挑战。
经济增长并没有给人们带来普遍的福祉,相反却带来了诸如人口膨胀、过度城市化、社会政治动荡、分配不均、生态危机等一系列新问题。
学术界称这种现象为“有增长无发展”,“无发展的增长”,甚至是“恶性增长”。
(2)综合发展观
•经济增长理论片面地追求经济增长,在单纯经济发展观的指导下,强调工业化和城市化,而忽视了社会、生态和人的基本需求问题,因此引发了失业、分配不公、两极分化等一系列的恶性后果,引起了国际上许多学者的反思。
70年代以后,国际学术界普遍认为,增长不等于发展,发展是经济社会各方面综合协调发展的系统工程。
•进入20世纪80年代后,西方学术界对社会发展的综合性进行了更加深入的探讨,形成了经济与社会协调、人与自然协调的综合发展观。
(3)可持续发展观
•从经济增长观走向综合发展观,是人类发展认识过程中的一次飞跃,但综合发展观只注重社会系统内部经济、政治及文化等方面的关系,没有进一步揭示社会系统与自然系统发展的联系,它关注的是当前的状况,没有考虑发展后劲。
1972年以后,可持续发展思想已深入人心,得到普遍认可。
•可持续发展也可理解为经济、社会、人口、资源和环境协调发展,它们是一个密不可分的系统。
既要达到发展经济的目的,又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境,使子孙后代能够永续发展和安居乐业。
可持续发展的核心是发展,但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。
(4)以人为中心的发展观
•进入20世纪90年代,发展的内涵进一步扩大,不仅包括经济增长、收入分配公平、环境的改善等内容,还包括很多非经济因素,发展的视角由“物”转向“人”,转向了人的需求的满足和人的发展,形成了以人为中心的发展观。
早期发展观的出发点是物和产品,人们只看到人必须消耗一定的产品方可维持生存,从而把GDP以及人均GDP作为评判发展首要的甚至是唯一的指标,而很少考虑到人本身的发展和人在发展中的核心作用。
•在新的发展观当中,人的全面发展成为发展的核心。
新的发展观强调人的自我实现的重要性,侧重于人的能力、个性的发展。
有的学者把发展定义为“生存”、“自尊”和“自由”三个基本要素,有的则认为发展除了满足人的基本需要这个低层次需求外,还有更高的自我实现、自我提高的需求。
形成发展应该“以人为中心”的理念。
7、我国县域总体发展规划的演变过程
•1、以经济增长观为指导思想时期(“一五”—“八五”计划);
•2、以综合发展观为指导思想时期(“九五”—“十五”计划);
•3、以科学发展观为指导思想时期(“十一五”规划——至今)。
•需要说明的是,发展观和发展规划的转变是连续的过程,这三个阶段是不能够截然分开的。
以经济增长观为指导思想的时期(“一五”—“八五”计划)
•建国初期,如何促进经济发展并实现工业化和现代化成为亟待解决的首要问题。
当时国家用于经济建设的资源有限,政府采用计划经济的管理体制,集中调控所有资源。
•“一五”至“五五”期间实物指标如钢产量、粮食产量等是五年计划的主要内容,指令性计划作为五年计划实施的主要手段。
•县级政府是上级计划的执行单位,编制五年计划的主要职责是分解、落实上级政府下达到本县的国民经济各个领域的发展指标。
•自“一五”计划成功开展后,国民经济总量和范围快速增多。
“二五”到“五五”期间,实物指标型计划的计算量快速膨胀、加之计划过于刚性难以调控经济发展,计划的制定越来越困难,实施效果也越来越差,出现工作量太大、指标难以测算、主观随意性大、脱离实际、指标不能完成、经济发展放缓等问题。
加上政治上的动乱,经过20多年的经济建设,人民普遍没有解决温饱问题,与世界发达国家和地区的差距拉大。
这与建国初期实现经济发展、解决温饱问题的初衷背道而驰。
•党和政府开始对国家管理制度进行改革,逐步向市场经济转变。
从十一届三中全会开始,逐渐“打开了一条一心一意搞建设的新路”
•在计划经济为主、市场调节为辅原则的指导下,全国各县开始编制“六五”计划,对国民经济中工、农、贸易、科、教、文、卫等各个领域的发展进行总体性安排。
计划方案扩展为指导思想、计划指标和完成指标的措施三部分组成。
而且在计划指标部分,相对于以往成百上千的计划表,这次计划的指标数量大大减少,只对各个领域总体性的指标如工农业总产值、财政收入/支出等进行规定,大大增加了计划的弹性,标志着五年计划由指标型向调控型转变。
•在计划编制的方法方面,尽管还是以国家和省级计划的指导思想和目标为主要依据,县级政府逐步成为计划的主要决策者,确定县域发展的方向和目标,负责指标测算和文本编写。
在计划的实施方面,县计划委员会依据五年计划制定年度计划,然后各个部门按照年度计划具体开展工作。
在计划的检查方面,县计划委员会定期对计划的执行情况进行检查,并在每年年中、年末或次年年初形成报告提交政府,再由政府向县人大汇报。
•全国各县的“七五”和“八五”计划在计划编制的指导思想方面,相较“六五”期间单纯强调经济增长,从“七五”计划开始,除要求继续以经济增长为主外,逐步重视社会领域的发展以及经济增长方式的转变。
从计划的实施效果看,“八五”计划提前五年完成了到2000年实现国民生产总值比1980年翻两番的战略目标,改变了我国经济运行中长达近半个世纪的全面“短缺”现象,社会主义市场经济体制框架基本建立,这就为我国经济和社会协调发展、提高发展质量、转变经济增长方式创造了条件,使我国改革开放和现代化建设进入新的阶段。
以综合发展观为指导思想的时期
(“九五”—“十五”计划)
•在实现两个根本性转变即“经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变”以及“科教兴国”、“可持续发展”等战略方针的指导下,全国各县根据国家计划编制了我国历史上第一个中长期发展计划,即“国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标”,立足5年,展望15年。
•这一变化不仅加强了计划的指导性和方向性,而且由于其对经济社会发展预测作用的增强,编制的方法也相应有了变化,即更加重视经济理论和模型在编制中的应用,同时由于对教育、科技、环境保护等问题的进一步重视,相关部门和相关领域专家在计划编制工作中扮演越来越重要的角色。
•“十五”计划是在国家“坚持经济建设速度与效益相统一”、“坚持经济和社会协调发展”、“坚持把提高人民生活水平作为根本出发点”等一系列方针政策的指导下编制出来的,称为“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”,依然立足5年,展望15年。
这是首次将五年计划称为《纲要》,旨在突出强调五年计划在县域经济和社会发展中的指导性和统领性地位。
•思考:
什么是《纲要》?
•“纲”:
《新华字典》,提网的总绳。
引深为:
事物的关键部分。
以“科学发展观”为指导思想的时期(“十一五”规划)
•思考:
什么是“科学发展观”?
•“科学发展观”的本质和核心是以人为本,要求全面、协调、可持续的发展。
以人为本揭示了发展的终极目标是人的全面发展;全面发展,就是要在经济发展的基础上,促进社会全面进步和人的全面发展;协调发展,就是要保持城市与农村、发达地区与欠发达地区协调发展,促进人与自然和谐发展;坚持可持续发展,就是要实现经济社会的永续发展,就是要处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系。
树立科学发展观,就是要正确处理经济社会和人口、资源、环境的关系,充分考虑区域发展的人口和资源环境承载力以及社会承受力等。
坚持经济社会发展与环境保护、生态建设相统一,坚持资源开发与节约并举,进一步树立节约资源、保护环境的意识,形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费方式,建设资源节约型和生态环境保护型社会。
•在这一思想和原则的指导下,全国各县编制了“国民经济和社会发展第十一个五年规划及2020年远景目标纲要”。
相较以往,本此规划在编制程序、编制内容、实施等方面都有很大变化。
明确由编制“计划”转变为编制“规划”。
•我国半个多世纪发展规划指导思想的演变,经历了从经济增长观向综合发展观再向可持续发展和“以人为本”的科学发展观转变的过程。
•在这些发展观指导下,规划的主要目标由“促进经济快速增长”向“促进经济和社会事业稳步发展”再向“促进经济、人口、资源、环境全面协调可持续发展”转变。
•随着规划目标的转变。
规划对象也由最开始的单一重视经济领域逐步扩展到经济、社会和空间资源三方面。
同时,规划方法在转变、规划理论在发展。
1、县域发展总体规划的性质和作用
作为作为一项政府管理工作,县域发展总体规划应该具有统领性和权威性,规划的系统性、规范性和可操作性应以统领性和权威性为基础。
统领性
•县域规划是一个庞大而又复杂的系统或体系,需要一个总规划统一协调,才能使规划目标协调一致。
县域发展总体规划的统领性也包含着约束性,即对县域其它规划进行统领的同时也是对它们的一种约束。
•县域发展总体规划的统领性指的是县域发展总体规划统领整个县域规划体系。
•县域内的各项行业规划、专项规划、区域规划等是县域发展总体规划的具体化或在空间上的落实。
A权威性
•县域发展总体规划统领性要求县域发展总体规划必须具备权威性。
没有权威性就不可能统领,也难于实施。
•规划的科学性是权威性的基础。
一个科学的、符合县级发展实际的、能够付诸实施并指导县级未来发展的规划方案,本身就具有权威性。
然而,规划的权威性最主要的事应该得到最广大人民群众的认可。
B地域性
•县域的地域性特点决定县域发展总体规划的地域性。
不同县域由于自然地理、资源、社会发展、经济基础、文化传统等的差异,发展的模式和途径有很大的差别。
县域发展总体规划的地域性就是要根据各县域的具体情况来制定规划方案。
对此,可以从三个方面去认识:
•
(1)县域自然资源条件的差异性。
由于自然资源分布的非均衡特点,由不同的资源种类、数量组合而成的县域优势是最容易看到的,而这种资源优势在各个县域存在差异。
(2)县域社会文化条件的差异性。
不同的地域所传承的文化具有差异性,中国内部各县域,也存在很大的差异性。
在不同社会文化条件下形成的县域发展条件是不尽相同的。
(3)县域经济发展基础的差异性。
在规划之前形成的经济发展基础,是一个长期的积累过程,不是短期形成的,各个县域完全相同的经济发展基础是不存在的。
县域固有的禀赋差异使各县在未来的发展方向、目标、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设不会相同,这就使得规划要因地制宜,扬长避短。
由于县域发展条件和发展前景的差异性,决定了各地区的发展模式不完全相同,县域发展总体规划的具体内容也不应该全部相同。
C战术战略性
什么是战术?
什么是战略?
《新华字典》:
【战略】1、指导战争全局的计划和策略。
2、比喻决定全局的策略。
【战术】进行战斗的原则和方法。
(喻)解决局部问题的方法。
战略性是指县域发展总体规划要对县域范围内的资源开发利用和环境整治保护战略布局做出重要决策。
各项资源的配置和建设一旦在空间上定位,一般难以变动,其布局合理与否,将对县域的经济社会发展产生重大而深远的影响,因此,县域发展总体规划具有战术性的同时,带有很强的战略性。
县级总体规划的战术战略性主要体现在以下四个方面:
•①规划时间跨度长。
一般而言,县域发展总体规划的期限在3-5年以上,应该展望到未来20年甚至更长的时间。
由于规划期限长,要求规划具有超前性,但又要规划近期重点项目,使规划方案既能指导近期的国民经济和社会发展建设,又可保持远近结合,实现可持续发展。
•②规划项目重大。
县域发展总体规划关注的问题是宏观的、全局性的、县域之间和县域内部需要协调的关键重大问题。
因此,县域发展总体规划必须从长远着眼,从宏观着想,讲求地区的整体效益。
规划的重点之一是地区宏观性的、全局性的、关键性的重大项目。
•③规划指标具有弹性。
由于县域发展总体规划是长远性的规划,而县域未来的发展往往有许多不确定的因素,对于未来的预测难于完全准确,所以规划中对县域的发展方向、目标、结构和布局只能勾画大体的轮廓,规划中提出的发展指标需要有一定的变动幅度。
•④规划实施影响深远。
县域发展总体规划是对县域资源开发利用和整治保护中重大建设项目的战略部署,也是改善投资环境,优化生活环境的重要手段。
规划项目,尤其是重大建设工程项目一旦实施,便难于改变,并且将发生长久的影响。
D系统性
•思考:
县域发展总体规划是一个规划文本,还是一项管理工作?
规划或工作内容是什么?
•系统是由多种相关因素组合而成的一个具有特定目标功能的组织。
•在县域发展总体规划系统中,规划行为主体涉及县级领导,上级领导,县级人大、政协,规划人员等;规划的目标受益群体是最广大的人民群众;规划分为编制、实施和监测评估三大部分工作,每部分工作包含多个工作环节。
县域发展总体规划必须是循环往复,不间断,交叉进行的常态化管理工作。
E规范性
•规划组织工作按时间先后顺序来划分可以分成五个阶段,规划开展之前、规划开展之初、规划开展中期、规划完成和规划总结;按工作内容可以分为规划准备阶段、规划编制阶段、规划实施阶段以及贯穿始终的监测评估工作。
然而,无论采取何种划分方式,每一阶段的工作都应该是明确规范的,如:
在规划开展之前,应对上一轮规划进行评估、做好规划编制的前期工作;在规划准备阶段,就应做好接受任务、成立机构、明确人员、制定工作计划、启动规划编制等工作。
应该制定相应的法律法规,规定规划的程序、方法和法规等。
F可操作性
•可操作性,包括两方面含义:
一方面是要把较为抽象或理论性较强的原则规范,分解为使人接受的较为具体的个人行为条例。
另一方面,表现在具体行为训练上。
•县域发展总体规划的可操作性主要指的是第一方面的含义,是把规划的编制、实施和监测评估具体分解为一定的内容、程序并进一步分解为具体的方法和工具并能被规划人员、各相关利益群体接受和运用。
就是在规划的过程中必须保证各部门的相关利益群体有效参与到规划的编制、实施和监测评估当中,规划人员按照规划的程序和技术规程能切实解决实际问题,在进行监测评估和相关利益群体分析时,这一具体问题具体分析的工作方法是可操作的。
课后思考题:
2、如何分析县域发展存在的问题?
县级总体规划作为县域最高层次的规划,它的作用是统筹县域发展,目标是促进县域发展,发展的受益群体是县域居民;它应是科学、规范且能够推动县域社会经济环境和谐发展,并能合理配置县域资源的县域最高层次的规划。
随然发展规划已开展了50多年,传统县级总体规划编制中强调以发展结果为导向,对县级的社会、经济和文化等各方面发展做了很好的规划和设计,但至今县级总体规划在实施时却并不顺畅,效果不尽人意,它所发挥的作用仍然有限
传统的县级总体规划编制中还存在不少问题。
为此,本章介绍一种分析问题的方法和一些思考问题的思维方式,这种分析问题的方法可用范围较广,除了可用于分析县域发展所面临的问题,也可用于工作或日常生活中。
本章还运用这种方法分析了现行县级总体规划中存在的问题,而以后章节则是在本章的基础上寻求解决问题的方法。
问题分析方法及思维方式
@什么是问题?
问题之所以成为问题,是因为在困境中无法找到出路,是意料之外无法解决的情况,是理想与现实的差距。
如图3-1:
解决问题的循环过程为:
发现问题→分析问题→提出解决方案→行动解决问题→发现问题
要完成图3-1每个部分,都要经过如下图3-2的三个步骤
解决问题的六个步骤,应是一个从分散到集中的循环过程。
如图3-3所示,确认问题是一个分散的过程,分散得到很多问题表象(或征兆)后,在标示问题中对不同的问题表象进行筛选和定义,而筛选就是集中的过程。
同理,在分析问题时通过分散提出造成问题的诸多原因,再通过集中选择造成问题的关键因素或是问题的根源;针对造成问题的关键因素和问题根源分散提出诸多可能的解决方案,通过集中优选出一个方案,拟定决策。
分散和集中是很重要过程的,如果没有集中,就无法开展下一项工作,如果没有分散只有集中,最后就不可能得到最优的解决方案。
针对发现和分析问题的步骤详解
@1.确认问题
每个人对问题的理解都是不同的,从不同的角度看,问题也许就不是问题了。
确认问题就是要在发现了问题的基础上去收集资料、调查研究,从多方面多角度检查我们发现的问题。
这里的收集资料、调查研究并不是为了解决问题,它解决的是我们所提出的¡°问题¡±是不是真正意义上的问题。
由于需要全面、客观、多角度的认识问题,要做到不遗漏问题,可以使用¡°头脑风暴¡±,通过公开讨论去发现问题的效应及其影响,在讨论中列举问题征兆。
也可以通过问卷调查、个别访谈等方法收集相关资料,并通过资料收集访谈确定问题方向,了解对问题的看法。
@2.标示问题
标示问题就是用一句话使关键争论或主要障碍显得更明显。
如图2-4所示,问题就是一座冰山,而确认问题中提出的征兆是问题表象,既为冰山浮于水面的部分,而冰山的大部分还藏于水下。
同时,在小船1上看到的冰山表象与在小船2上看到的冰山表象是不同的,如果在这个基础上对同一问题进行讨论,可能导致盲人摸象的结果。
标示问题的作用就是让各个不同的看问题的观点达成共识。
要用一句话使关键的争论显得更明显,让每个不同的看问题的观点达成共识,就必须使讨论中的每一个成员对问题有全面的认识,每一个成员都必需了解其他成员是怎样看待问题的
因此,可以开展集体“头脑风暴”讨论诸如事情和我们所希望的有多大不同、问题是什么、主要争议是什么、目前的状况和理想境界有什么差异、你要做什么样的改善、你与什么类型的问题有联系等问题,最后对讨论结果进行整理,为了使结果更具有条理,可运用力量范围分析、关键字分析等表格来整理讨论结果。
例:
在征兆分类的基础上对每一类问题进行标示,达成共识。
由于规划方法的问题较宽泛,涉及到其它五个方面的内容,因此,在进行标示及以后的分析中仅针对除规划方法外其它五个方面的问题。
以规划依据为例:
表3-1力量范围分析表
规划依据的问题标示为:
要编制具有前瞻性的县级总体规划需要全面准确地把握县情,充分把握未来发展趋势,但是县情在不断变化,决策者和规划者没有认真思考变化的情况,规划者跟不上领导思路,接触信息量少
@3.分析问题起因
分析问题起因这个步骤十分重要,只有深入的分析了问题的起因才能从根本上解决问题,否则提出来的解决问题方法只能是治标不治本的。
要做到全面、多视角的分析造成问题的原因,可通过开展集体“头脑风暴”讨论是什么原因引发了问题、问题始于何处,为什么仍然存在、为什么无法解决等诸如此类的问题。
在开展集体“头脑风暴”时,可以使用正负力量分析表、未知事物工作单、问题树、鱼骨图等工具(如图3-5)。
问题树分析的基本功能是将复杂的关系减至具有逻辑性并且是可以进行控制的关系,同时也不会抹杀各种问题间的关系。
问题树分析的具体操作步骤主要包括“背景和研讨方法介绍、问题的提出——发展现状的描述、问题的分类、问题树的建立及原因——结果分析、问题的重要性分析(问题排序)”这五个步骤。
鱼骨图是一种透过现象看本质的分析方法,通过头脑风暴找出总是对问题的特性有影响的一些因素,并将它们与特性一起,按相互关联性整理而成的层次分明、条理清楚,并标出重要因素的图形就叫特性要因图,因其形状如鱼骨,所以又叫鱼骨图(以下称鱼骨图)。
在进行鱼骨图分析时要注意:
进行头脑风暴时,应尽可能多而全地找出所有可能原因,而不仅限于
自己能完全掌控或正在执行的内容;对于人的原因,宜从行动而非思想态度方面着手分析;直接原因跟特性、二级原因跟直接原因间有直接的原因-问题关系,应分析至可以直接下对策的原因层次;如果某种原因可同时归属于两种或两种以上因素,请以关联性最强者为准;选取重要原因时,不宜过多,且应在最末端原因进行标识。
问题间的逻辑关系表明,如果不找到许多问题当中的根源问题,那么解决的办法只能是隔靴搔痒,不能带来区域的根本发展。
在分析问题时,要注意的是,问题往往并不仅有一个征兆,对于同一个问题不同的征兆之间是相互关联的,而
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