农村土地征收补偿中职务犯罪的法律适用问题探究.docx
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农村土地征收补偿中职务犯罪的法律适用问题探究
农村土地征收补偿中职务犯罪的法律适用问题探究
张生王文霞
内容摘要:
土地是农民的生存之源。
但在土地征收过程中,职务犯罪频发。
本文从农村土地征收补偿的实际问题入手,以具体案例为依据,在分析农村土地征收补偿职务犯罪特点的基础上,深入探讨了法律适用问题。
关键词:
土地征收职务犯罪法律适用
土地征收补偿制度是指国家为了公共利益的需要,按照法定的制度将农民或集体的土地强制性的收归国有,并给予农民一定补偿的制度。
在征地补偿过程中,侵害农民切身利益的职务犯罪频发,而我国法律对该类型犯罪规制甚少,因此,研究农村土地征收补偿中职务犯罪的法律适用问题,具有重大的理论和实践意义。
一、农村土地征收补偿中职务犯罪易发环节分析
(一)被征土地面积丈量、地上附着物计算环节。
农村土地被确定征收后,一般由被征地村民委员会和相关职能部门的人员组成民主理财小组或其他组织,共同对被征收土地面积进行丈量,对被征收土地地上附着物进行清算。
在该过程中,由于缺乏有效的约束和监督,村干部或者自己向负责丈量、测量工作的国家工作人员行贿,或者收受村民贿赂,或者与国家工作人员共谋,采取虚报土地丈量面积、土方量或地上附着物数量等方式,套取政府专项补偿资金,私分占有。
(二)土地征收补偿款、地上附着物补偿款的管理分配环节。
村民委员会作为依法行使农村集体土地所有权的主体,在土地征用过程中,代表本集体与征地单位签订合同,领取土地征收补偿费并负责管理分配。
但个别村干部却将管理分配补偿款作为谋取私利的契机,采取虚列名单冒领、虚开发票、重复领取、伪造发放名单或清障费等手段非法骗取和侵吞补偿款,或者擅自决定将补偿款挪用他人使用以谋取个人利益,或者将补偿款挪为己用,甚至直接截留侵吞土地专项补偿款。
二、农村土地征收补中偿职务犯罪的特点
(一)政府工作人员、基层土地管理机关人员在征地补偿工作中与农村基层组织人员、社会人员相勾结,利用职权进行贪污、受贿。
(二)农村基层组织人员多,犯罪主体文化程度偏低。
2003年以来,我院立查的39名该类职务犯罪嫌疑人中,25人为农村基层组织人员,占立案人数的64%;大专以下文化程度35人,占总人数的90%。
(三)案件性质以贪污、受贿为主。
从我院2003年以来立查的该类案件来看:
涉嫌贪污罪的23人,占立查数的59%;涉嫌受贿罪的17人,占立查数的43%;涉嫌挪用公款罪的2人,占立查数的5%。
(四)证据难固定。
土地征用后,很快进入平整、施工阶段,重要物证极易毁损或灭失,特别是地上附着物,会跟随平整土地、基建动工而拆除或毁弃。
如果相关证据(特别是物证)未能及时调取、固定,日后很难对案件做出迅速处理,也很容易使犯罪分子逍遥法外。
(五)窝案、串案现象突出。
从查处案件的情况看,涉案人员大多为村支部书记、村委会主任和村会计三职村官“一锅端”。
在我院立查的39人中,窝案7件,涉案人员28人,占立查数的72%。
三、农村土地征收补偿中职务犯罪法律适用探究
(一)存在的问题通过上面的分析,我们可以看出该类案件的法律适用存在以下问题:
1、犯罪主体的界定存在分歧。
根据全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(全国人大常委会2000年4月29日)(以下简称《解释》)的规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:
(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;
(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作;村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。
但是对于这一解释的理解存在不同,导致罪名认定上的分歧。
2、土地征收补偿款的性质认定上有争议。
土地征收补偿款,有人认为是集体财产,有人认为是集体成员共有的财产,还有人认为是土地承包经营者和村集体共有的财产。
笔者认为,土地征收补偿款的性质应区别对待,对于有土地承包经营者的,该补偿款应是承包经营者和村集体成员共有的财产;没有土地承包经营者的,是村集体成员共有的财产。
3.罪名认定上分歧颇大。
从我院查办的案件来分析,大多以贪污罪立查,但绝大多数以职务侵占罪提起公诉。
在上述39名嫌疑人中,有22名属于这种情况。
(二)法律适用问题探析
1、充分理解《解释》,科学界定国家工作人员。
在理解《解释》时,有人认为村民委员等基层组织人员只要是从事了《解释》中的七项行为之一,就属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”,笔者认为这一理解有失偏颇。
首先看《解释》第一款:
村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。
该款中有两个关键词:
协助和行政管理。
所谓协助是指基层组织人员实施的工作职责以外的行为而非其本身应当完成的事务。
比如说,村干部在土地补偿款划入村集体账户入账之后将该款私分,那么,他们的行为是在管理村内事物过程中实施的,就不能认定为协助人民政府从事行政管理工作,其行为性质就应界定为职务侵占而不是贪污。
所谓行政管理是国家行政机关在一定时期依法对国家事务和社会公共事务以及机关内部事务进行管理和控制,从而实现国家的职能和目标的活动。
具有如下特征:
行使公共权力,管理公共事务,谋求公共利益。
因此,如果村民委员会等村基层组织人员协助人民政府实施的不是此类工作,那么他们也就不具备国家工作人员身份。
综上所述,村民委员会等村基层组织人员要想成为“其他依法从事公务的人员”,须符合以下条件:
一是该人员是村基层组织成员;二是实施了前述人大常委会解释规定的七项行为;三是该行为是协助人民政府实施的行政管理工作。
2、正确界定农村土地征收补偿款的性质。
要正确界定土地征收补偿款的性质,首先要明确在土地征收过程中,赔偿范围有哪些。
《物权法》第42条第2款规定:
“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益”。
对于地上附着物和青苗补偿费,《土地管理法实施条例》第26条第l款已有明确规定,理论上和实践中争议不大,笔者不再详述,在这里仅就土地补偿费和安置补助费的性质进行阐述。
(1)土地补偿费性质。
土地补偿费是对集体土地所有权的补偿,其归属取决于集体土地的归属。
《宪法》第10条第2款规定:
“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有……”。
实践中,很多人认为集体所有是指村委会等基层组织所有,这是理解上的一个误区。
《物权法》第59条第1款规定:
“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。
根据上述规定,我们可以看出:
农村集体土地属于本集体成员共同所有,由村委等基层组织代为管理,农民个体无权主动要求分割为私人所有。
因此,我们可以这样界定土地补偿费的性质:
土地补偿费属于农民集体的农民共同所有,但有别于民法规定的“共同共有”。
农民个体无权主动要求分割土地补偿费为私有财产,即使其离开原集体,也无权要求分割,而是自然丧失对相应土地补偿费的权利。
另外,土地承包经营者的补偿问题也是一个非常值得注意的问题。
《物权法》第132条明确规定:
“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。
”那么,土地承包经营者应获得这一补偿具体范围如何确定,是否包含在土地所有权人获得的土地补偿费中。
土地承包经营权是独立于集体土地所有权的用益物权,土地承包经营权人的这一用益物权的取得是通过与发包方平等协商后签订承包合同获得的,在承包期限未到的情况下,因土地征收被迫交回承包地,经济利益受到损失是必然的,其受到补偿也是合乎公序良俗的,因此,从土地承包合同关系的角度讲,土地所有权人获得的土地补偿费应当包含对土地承包经营权的补偿。
至于具体的补偿范围,应包括该承包经营者现实利益的损失和可得利益的损失以及为提高农业生产力、改良土地性质而在承包地上的投入。
(2)安置补助费问题。
《土地管理法实施条例》第26条第2款规定:
“征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。
需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
”这一规定说明,安置补助费是完全以被安置人员的安置为前提必须专款专用的费用,可能归属于农村集体经济组织、也可能归属安置单位或者被安置人员,安置补助费归属于农村集体经济组织时,财产权属性质就与土地补偿费性质相同,安置补助费归属于安置单位或被安置人员时,此项财产权具有了民法上财产所有权的民事权利性质。
3、正确认定行为性质,准确定罪量刑。
由于土地征收过程中涉及的补偿名目较多,相关补偿费用的性质不同,就导致村基层组织人员挪用、侵占该款物的行为定性不同,
(1)涉及土地补偿费的职务犯罪的法律适用。
土地补偿费的拨付,一般先拨付到乡镇、街道办事处,然后再到村集体,之后由村基层组织进行最终的分配。
在不同的环节,该补偿款的性质有差异,其行为认定也有区别。
①补偿费划入村集体账户之前。
在补偿费尚未划入村集体账户之前,该款物尚属于国家财产,国家工作人员利用职务便利,将其侵吞,无疑构成贪污罪,村基层组织人员在该过程中,如果参与私分土地补偿款,其行为构成贪污罪,但其构成贪污罪的理由需要分析一下。
在这个过程中,其是在协助人民政府从事行政管理工作,具备国家工作人员身份,但在这个过程中,其并没有接触该犯罪对象的职务便利,也就是说其贪污土地补偿款的行为不是利用自己的职务便利,而是利用其他国家工作人员的职务便利,对其进行定罪量刑的依据应该是《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第一条而不是《解释》,对其应以贪污罪的共犯来论处。
②补偿费划入村集体账户之后。
根据前文的分析,补偿费划入村集体账户之后,其性质有所区别,那么私分该项款物的行为定性也不同。
a.被征收的土地不是承包地。
被征收的土地上若不存在承包经营权,那么土地补偿款属于村集体全体成员共同所有,村基层组织人员利用职务的便利将其私分,其行为是否构成贪污罪呢?
笔者认为答案是否定的,因为此时,其行为是在处理本职范围内的事情,而非协助人民政府实施行政管理,故不具备国家工作人员的身份,也就谈不上贪污了,应以职务侵占罪定罪处罚。
这里,值得一提的是,最高人民法院2000年6月27日《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第2条规定:
“行为人与公司、企业或者其他单位的人员勾结,利用公司、企业或者其他单位人员的职务便利,共同将该单位财务非法占为己有,数额较大的,以职务侵占罪共犯论处。
”根据这一规定,如果国家工作人员与村基层组织成员勾结,共同私分该项款物,那么对他们应以职务侵占罪论处。
b.被征收的土地是承包地。
在这种情况下,该土地补偿费除了村集体成员共有的那部分外,还包括土地承包经营者的私人财产,那么,村基层组织成员私分这项款物的行为应这样分析:
一方面他们利用职务之便,实施了侵占村集体财产的职务侵占行为,构成了职务侵占罪;另一方面其在代为保管土地承包经营者的财物时,将其财物非法占为己有,构成了侵占罪。
若上述两项均达到数额较大的标准,那么他们的行为应该说是一个行为触犯了两个罪名,构成想象竞合犯,应择一重罪处罚。
(2)涉及安置补助费的职务犯罪的法律适用。
若安置费归属于农村经济组织,那么涉及到这一款物的犯罪定性,和上文涉及土地补偿费的职务犯罪的法律适用相同,在此不再赘述。
笔者在这里着重论述一下安置补助费归属于安置单位或被安置人员的情况下,对其进行、侵吞、私分等行为的定罪量刑。
在安置补助费归属于安置单位或被安置人员时,此项财产权具有民法上财产所有权的民事权利性质。
而安置补助费的发放也是通过村基层组织发放给安置单位或被安置人员的,而实施这一行为,并非属于村基层组织的职权,可以说是村基层组织人员协助人民政府实施的,而这一行为的性质很显然是行政管理行为,所以根据《解释》,村基层组织人员此时具备国家工作人员身份。
在此条件下,无论单纯村基层组织人员利用职务便利实施对该安置补助费的侵吞、私分,还是其与其他国家工作人员共同实施这一行为,均构成贪污罪。
(3)涉及地上附属物及青苗补偿费的职务犯罪的法律适用。
地上附属物及青苗补偿款属于其所有权人,其也具有民法意义上的财产所有权的民事权利性质,虚报地上附属物及青苗补偿费而引起的职务犯罪问题是需要重点阐述的问题,在法律实践中应当认定村基层组织的这种行为属于诈骗罪和贪污罪的牵连行为,应择一重罪处罚。
首先,这一行为符合贪污罪和诈骗罪的构成要件。
是否构成贪污罪的问题,不再赘述,现在主要分析是否构成诈骗罪。
诈骗罪是以虚购实事、隐瞒真相的方法,骗取数额较大的公私财物的行为。
诈骗罪的最大特点就在于其行为方式:
行为人以非法占有为目的而实施欺诈行为→致使对方产生错误认识→对方基于错误认识而处分财产→行为人取得财产→被害人财产权受到损害。
其次,这一行为构成贪污罪和诈骗罪的牵连。
牵连犯是指以实施某一犯罪为目的,其犯罪的方法或者结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态。
牵连犯的核心问题是数行为之间具有牵连关系。
牵连关系的判断应同时从主观与客观两方面入手:
在主观上其数行为具有犯罪目的的同一性;在客观上存在目的行为与方法或手段行为的牵连(即主从关系)或者原因行为与结果行为的牵连,该数行为所触犯的罪名是不一样的。
村基层组织人员虚报地上附属物或青苗补偿款的行为,可以简要地描述为:
为了骗取国家地上附属物或青苗补偿款私分,采用虚构事实的手段,使代表国家进行补偿的机关工作人员陷于错误认识,“自愿”的将土地补偿款拨付给他们,他们将获得补偿款私分归己占有。
因此,村基层组织人员实施了两个行为:
骗取地上附属物和青苗补偿款,将该补偿款私分占为己有。
在主观上,他们只有一个犯罪目的——获得土地补偿款,在客观上,其为了实现这个目的,实施了诈骗行为,存在目的行为与手段行为的牵连。
因此,村基层组织的这种行为属于诈骗罪和贪污罪的牵连行为,对其应择一重罪处罚。
(作者张生系济南市长清区人民检察院检察长;王文霞系济南市长清区人民检察院法律政策研究室检察员)
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