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中国近代地方政府间财政分权思想研究
中国近代地方政府间财政分权思想研究
邹进文李彩云
(中南财经政法大学经济学院430060)
内容提要:
近代自清末参照西方模式启动财政分权改革以后,财政分权既涉及中央与地方的财政分权,也包含地方政府之间的财政分权,学术界有关中国近代财政分权思想的研究主要集中于中央与地方财政分权领域,少有涉及地方政府间的财政分权问题的成果。
本文系统研究了清末、民国时期的地方财政分权思想。
关键词:
中国近代地方政府分权财政思想
财政联邦主义认为,地方政府更接近自己的公众,更了解其所管辖区选民的效用与需求;同时与中央政府相比,地方政府也面临更少诸如地区平等的要求等的政治约束。
所以,如果公共产品可以同等地由地方政府和中央政府提供,那么由地方政府提供的效率会更高。
因此,从财政效率的角度看,有必要实行中央与地方的财政分权,以提高财政效率。
在疆域辽阔、人口众多的国家,由于政权层级多,不仅存在中央与地方的财政分权,而且地方政府也进一步分为多个层级,各层级的地方政府之间必须进一步进行清晰的财政分权,才能确保公共品的有效供给。
中国自清末以来,在西方先进的财政制度文明和思想文明的示范和指导下展开了由中央集权封建财政体制向现代分权制的财政体制的制度转型。
中国的财政思想界也突破传统财政思想的藩篱开始探索现代财政分权问题。
学术界已有的中国近代财政思想史的研究成果比较注意中国近代的中央与地方的财政分权思想的研究,对近代地方政府间的财政分权思想少有涉及。
中国近代财政分权问题既有中央与地方的财政分权问题,也有地方政府之间的财政分权问题,甚至在某种意义上说,财权向上一级地方政府集中,事权向下一级地方政府下移是中国近代地方财政分权的顽症,由此造成的地方政府之间的财政分权的不当是产生近代中国财政危机乃至政治危机的最重要的根源之一。
系统研究近代地方政府之间的财政分权思想不仅具有学术创新价值,而且对于当今中国处理地方政府之间的财政分权问题、合理界定地方政府的财政层级也有历史借鉴意义。
一、清末地方政府间财政分权思想
财政为庶政之母。
中国古代历朝历代统治者虽然最为关注财政问题,却没有产生将财政划分为中央财政和地方财政的思想,更不存在地方财政分权的理念。
一切财政收支,原则上都是以中央的名义运行的,财权集中于中央,“所有省府州县政府的财政职能都是服务于中央政府……县是一个基本的税粮征收单位,府是一个基本会计单位,省是一个中转运输单位”。
虽然自秦代以来中国地方政治体制就存在多个层级,但各级地方官仅是中央政府的征税代办人,“地方政府的预算和支出,包括薪水和办公费,都由户部来规定”。
州县的财政收入抵扣规定的支出后,余额上交中央,不足部分由中央调拨。
唐代曾将全部租税分为“供京”、“留使”和“留州”三项,“供京”原则上是中央政府所支配的税收,即地方解交中央部分。
“留使”和“留州”则是中央政府交给地方使用的税收,“留使”即地方解交诸道节度使,以充中央在各道的支出,“留州”即留给本州自用的部分,但原则上仍由中央掌握,并没有划分中央财政和地方财政的思想、原则和措施。
直到20世纪初,清政府推行“新政”,近代意义上的财政分权管理体制改革才开始发生,财政分权思想才开始产生。
1905年9月,清政府为推行君主立宪制派载泽,端方等五名满汉大臣随带人员分赴欧美日本考察政治,历时半年。
回国后,考政大臣奏请立宪。
端方在《改定官制以为立宪预备折》中主张中国仿效西方,确定中央与地方权限。
事权与财权是密不可分的,中央与地方行政权力的划分必然要改革中国建立在中央集权基础之上的传统的集权型财政管理体制,理顺中央与地方财政的关系。
光绪三十四年八月初一日(公元1908年8月27日),宪政编查馆和资政院会奏《进呈宪法、议院选举各纲要,暨议院未开以前逐年应行筹备事宜》折,第一次提出了划分国地两税的建议。
该折对九年预备立宪期内逐年应办事宜做了规划,其中关于中央与地方税划分的时间序列为:
1910年厘定地方税章程寥;1911年颁布地方税章程,厘定国家税章程:
1912年颁布国家税章程。
光绪三十四年十二月二十日度支部进呈的《清理财政章程》规定各省清理财政局的职责之一是对如何划分中央税和地方税向度支部提出建议,“将来划分税项时,何项应属国家税,何项应属地方税,分别性质,酌拟办法,编定详细说明书,送部候核。
”当时参与财政改革的官员受不同的西方财税理论影响和地方势力的左右,就国家税与地方税的划分问题特别是划分中央税与地方税的标准问题进行了激烈的讨论。
光绪三十四年八月初一日(公元1908年8月27日),宪政编查馆和资政院会奏《进呈宪法、议院选举各纲要,暨议院未开以前逐年应行筹备事宜》折,第一次提出了划分国、地两税的建议。
该折对九年预备立宪期内逐年应办事宜做了规划,其中关于中央与地方税划分的时间序列为:
1910年厘定地方税章程寥;1911年颁布地方税章程,厘定国家税章程:
1912年颁布国家税章程。
光绪三十四年十二月二十日度支部进呈的《清理财政章程》规定各省清理财政局的职责之一是对如何划分中央税和地方税向度支部提出建议,“将来划分税项时,何项应属国家税,何项应属地方税,分别性质,酌拟办法,编定详细说明书,送部候核。
”
清代地方政府分省、府、县三级或四级。
在讨论财政分权制下的地方税的过程中必然涉及地方财政的层级划分问题。
当时的税收大省江苏编订的《江苏苏属财政说明书》认为税收的划分应与国家行政体制相协调。
该说明书指出:
“行政统系多一级,税项统系亦多一级。
我国现行章制,中央为一级,省为第二级,府厅州县为第三级,城镇乡为第四级。
钦定行政纲目,分配事务,区为直接官治、间接官治、地方官治、地方自治四级。
中央一级纯属直接官治,省一级兼有间接官治、地方官治,府厅州县一级兼有地方官治、地方自治,城镇乡一级纯属地方自治。
税法统系应以国家、地方为两大纲,而地方税中再分官治、自治二级,官治为上级,浑其称曰地方收入;自治为下级,别其名曰地方自治收入。
”该说明书提出了中国未来地方财政层级应分官治、自治二级的建议。
该说明书依据地方行政系统的性质而不是地方行政系统的层级来划分财政层级难以实现地方事权和财权的合理划分。
宣统二年十二月十三日(1911年1月13日),两广总督张鸣歧提出地方税应分三级、建立三级财政体制的“真电”:
“租税之等级与行政区划之等级实为一正比例………将来地方行政应以省为一级,府厅州县为上级,城镇乡为下级,有一级之行政,即应有一级之税。
一省共司之事当以省税支办之;一府厅州县共同之事当以府厅州县税支办之;一城镇乡共同之事当以城镇乡税支办之,界限分明乃得各就其财力之盈虚以为三级办事之标准。
故此次划分税项不特国家税与地方税在所宜分,即地方税一部亦应区分等级。
若但浑言之曰地方税则将来地方所含三级财政界限不明,行政必受牵制”。
为此,张鸣歧建议地方税应“就其征收之主体参酌本省之性质分为省税、府厅州县税、城镇乡税三种”。
与此相适应必须建立省、府厅州县、城镇乡三级财政体制。
值得注意的是,按照中国前近代的行政序列来说,府和厅州县不是一级行政组织,而是上下级的行政隶属关系,张鸣歧将其列为“一级之行政”,这是中国较早的财政“省管县”的思想。
从长远来看,分级财政是与分级行政相适应的产物。
财政是政权的重要支柱,有一级政府必须有一级财政相配合。
问题是当时中国财政分权的改革刚刚开始,中央与地方的财政分权都没有完全厘清,在此情况下着手建立三级地方财政有没有可能,客观经济条件是否具备?
对此,许多地方督抚提出了反对意见。
是年十二月十五日(1911年1月15日),江苏巡抚程德全针对张鸣歧提出的改革方案发表不同意见,认为“真电所持比例之说甚确而兼解释则似于比例有违”。
他主要是反对城镇乡与府厅州县形成两级独立的财政体系,其理由有四:
一是从法理上看城镇乡属于自治机构,设立独立的城镇乡财政体系有违行政法。
“只能纳城镇乡于府厅州县之中,不能别府厅州县于城镇乡之外。
所谓城镇乡者即府厅州县之城镇乡。
名义虽殊,地方则一,故城镇乡人民之担负,犹是府厅州县之人民之担负。
且地方行政是官治也。
上级自治虽含有半官治之性质,而城镇乡则是纯粹之下级自治。
真电谓地方行政城镇乡为一级,似于行政法有抵牾之处”。
二是设立城镇乡财政与官制结构相矛盾。
“新官制既经联奏分为三级,未便于税法上又加入一级名称。
真电添入城镇乡一级似于官制有不符之处。
”
三是设立城镇乡财政在实际的运作中难以奏效。
“中国财政紊乱由来已久,目前办法全在支配得宜。
若徒引他国法理牵就本款性质必不免此绌彼赢之病。
且城镇乡下级团体财力不均,如过为区分则贫瘠之区必将无事可办。
真电谓城镇乡为一级即应有一级之税,似于实际上有难行之处。
”
四是设立过多的财政层级会增加财政运行成本,加重人民负担。
“级数太多,分晰过细,势必城镇乡之下再有分区税,终觉琐碎。
无论民力不能胜此数重之担负,且于征收手续亦嫌复杂。
真电谓某处共同之事即以某税支办似于推行有未便之处。
”
基于上述理由,程德全主张建立两级财政体制,认为,“现定税法似宜以行政纲目为标准,先分国家地方两级,地方税中止分官治、自治两种。
”
对张、程二督抚的争论,有的督抚赞成张鸣歧,如两江总督张人骏、安徽巡抚朱家宝、江西巡抚冯汝騤、浙江巡抚增韫、吉林巡抚陈昭常等,他们请张鸣歧主稿会衔电奏。
其中以浙江巡抚增韫的观点较有代表性,他以日本地方财政体制为例指出:
“租税等级以行政区划为比例,持论精当……以厅州县与城镇乡名义虽殊地方则一,谓一级即有一级之税于实际难行似可无虑。
日本府县税与市町村税并行不背亦无此绌彼盈之病,是其明证。
”他也注意到了中国地方财政层级比日本多一级的问题,但他认为财政层级是与行政层级相匹配的:
“惟省税名目在国税之下府厅州县税之上,似有多一级之嫌。
然省制既难废除,则省税亦事实上所不能免。
此系厘定税法,分别名目,并非多一级即加重一级之负担。
”
也有不少督抚支持或倾向于程德全的看法。
如四川总督赵尔巽提出,“须先将国家地方两大部分划定,再就地方一部各按本省情况细为区分较为确当。
盖标准未立,节目难以预定也”。
湖广总督瑞徵认为“中国税款向未区分,然当改革之际,似宜先将国家、地方两税划定,徐图分别等级较有次序”。
东三省总督锡良也认为“目前划分税法只能就国家税、地方税两大部分著手,俟官制颁布之后按照筱帅所论为进行之手续较有节次”。
“若急于求密于地税中多为层折,恐事实于理论相违”。
山东巡抚孙宝琦认为财政体系“立级太多,未免繁琐”。
他认为应区分自治经费与官治经费,城镇乡自治经费在《城镇乡地方自治章程中》已有明确规定,其经费来源于公款公产、公益捐和罚金三种,“与税则两不相混”。
“鄙意本省官治行政经费按二级征税已敷分配,自治行政经费似可听各属酌量民力自由抽捐,无庸比较税则,庶于官制既不违背而实际上亦较便利”。
云贵总督李经羲认为作为长远的规划,事权与财权的匹配是有必要的,一级行政体系应该有一级财政体系相配合,“以各级之税办各级之事,息争端而期发达”。
但“现当过渡时代,一省共同之事仰给于省税已属为难。
至府厅州县往往合全属之款办全属之事,实包括府厅州县税、城镇乡税在内,若由部遽为区分,转恐彼此争执,款散而事即废”。
他以云南为例,认为不仅地方税权的划分在当前不能急于划分,就是中央与地方财政权力的划分都难以很快展开:
“就滇省而论,不惟省税、府厅州县税、城镇乡税不能分级自顾,即国家行政、地方行政亦难严立界限分税支办”。
为此,他提出了一个渐进式的改革方案:
“宜谓地方税本应分三级,惟大部只宜定明三级之别。
至各省现征地方税某项应归某级,宜由各省酌量情形先就分级后力能自顾之处分别厘定其必须合力始统办事者。
暂不急于划分,庶免事实上别生窒碍”。
河南巡抚宝棻认为省税之有无,“视将来督抚所处地位以为断”,督抚若编为国务大臣之列,“则为中央代表,则督抚权限内执行政务之费用应由国家税支出,自无有省税之一级”,督抚若仅是地方最高行政长官,“省税自不能免”,“欲解决地方税之等级,必以二者为前提”。
③
1911年1月19日,程德全再次向各省督抚发电报重申前见:
“国家用款与地方用款经纬万端,酌剂盈虚,势难预定,而收税之法愈单简愈便利”。
“办理税法,只分国家、地方两级,国家税收入由中央支配,地方税收入由督抚支配。
地方用费或省或府厅州县城镇乡均在支配范围之内,不必另列级数较为简便。
”两天后,张鸣歧也针锋相对再次发表地方税应分三级的电文:
“行政纲目本分直接、间接、地方官治、地方自治四级……直接官治属中央,间接官治属各省,地方官治属府厅州县,地方自治属自治团体………是骏援纲目等级以赞成坚帅区分地方税为三级之意也。
至税之名目,大纲自不外国家、地方两项。
目下办法自宜先就清划。
惟官治费、自治费似亦应示分晓,以免日后官民争执……既有省制,则省之一级不可少,若再分府厅州县及城镇乡为两级,则官治、自治亦自划分,不至于再有争执也”。
从上面的争论可以看出,地方财政分权比较复杂,作为一个有几千年单一制传统的国家要向分权制演进,牵涉到许多方面,其中最重要的是传统的政治体制。
在政治体制改革以前,财政体制改革难以单兵独进。
清末地方财政分权仅限于纸上谈兵,来不及实施清政府就已灭亡。
但这场争论是中国历史上第一次以近代西方财政体制为参照展开的地方财政分权的讨论,开启了中国百年地方财政分权问题探讨的序幕。
二、南京国民政府时期地方政府间财政分权思想
民国初年,在财政体制方面,曾一度继续推进了清末开始的分权制改革。
当时虽然确定地方政府层级为省、县和市、乡三级,但改革的重点在于中央与省的财政分权,并不涉及省与县和市,县市与乡的地方财政关系问题。
南京国民政府时期,地方财政分权的制度变革期间经历了比较复杂的变迁过程,大体可以分为三个阶段:
第一阶段是省县财政分权改革时期(1935-1941)。
1928年11月,国民政府公布《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》(下合称《标准案》)对国家收入、地方收入及国家支出、地方支出的界限作了明确划分。
《标准案》在某种意义上给予了地方财政的独立地位,使之自成系统,地方财政的法律基础开始确立。
《标准案》中,所谓地方,是以省为主体,县附于省,县(市)收入由各省自行决定。
因此,地方财权实际上皆握于各省,县附于省,县(市)收入由各省自行决定。
地方财政如何在省、县、乡,特别是省县之间作出划分,《标准案》未作明确规定。
县(市)在行政上为一级重要的承上启下的政权组织,特别是自清末以来国家权力不断向乡村深入,县、乡(镇)机构人员膨胀,公共权力不断扩张,各项政务及管、教、养、卫等事业皆由县(市)负责办理,这样形成事权与财权脱节。
各县(市)既要完成其既定的任务,又要完成中央和省分派的新任务,却又碍于缺乏必要的财力,经常处于入不敷出的状态中。
这也导致地方苛政繁兴,摊派横行。
为了解决县一级政府事权与财权脱节的问题,1935年南京国民政府决定再次对中央与地方财政关系政策进行调整,提出了《财政收支系统法》,交是年召开的第二次全国财政会议通过,7月,呈经国民政府公布施行。
该法的一个突出之处是集中整理地方财政,将财政系统由过去中央与地方二级制改为中央、省、县(市)三级制,将税源在中央、省、县三级之间进行分配,提高县(市)地方政府地位,中央、省、县各有其固定收入,省与县(市)收入划分依照税种分别归属,彼此不得附加。
省的收入为:
营业税(分县市30%);由县(市)分得之土地税15%-45%;由县(市)分得之房产税15%-30%;由中央分给之所得税10%-20%;由中央分给之遗产税15%。
县(市)的收入为:
土地税(分给中央10%,以其余纯入总额分给省15%-45%);房产税(分给省15%-30%);营业牌照税;使用牌照税;行为取缔税;由中央分给之所得税20%-30%;由中央分给遗产税25%;由省分给之营业税30%。
该法还规定,省、县财政分权后,县市与区乡镇财政合为一体,不再划分。
《财政收入系统法》确立了省、县二级地方财政体制,对加强县政权的建设,抑制苛捐杂税泛滥,具有重要作用。
但该法案削弱了省一级财权,遭到各省的抵制,迟迟未能施行。
1937年3月,国民政府公布《财政收支系统法施行条例》,准备实行。
但不久便发生全面抗日战争,此一收支系统被迫搁置。
1938年1月,财政部呈准展期施行。
该法虽未实行,但对以后国地收支的划分产生了重要影响。
第二个阶段是自治财政建设时期(1942-1945)
抗战爆发后,由于战事的需要,各级地方政府又频添了许多新的工作任务,如供应辖区内驻军所需粮草、动员群众协助军运、办理难民救济、安置伤残人员等等,使支出猛增。
且随着战区的迅速扩大,战线犬牙交错,省与县之间的联系经常中断脱节,使县(市)政权筹款维艰,难于应付。
当时即使是财政富裕的浙江省,各县预算也是大多收不敷支。
如1939年,浙江各县的预算情况是:
“1、嵊县、江山、衢县三县收支勉可适合。
2、庆元约不敷两千元。
3、景宁约不敷九千元。
4、奉化约不敷一万元。
5、金华约不敷一万一千元。
6、象山、新昌各约不敷一万二千元。
7、富阳约不敷一万三千元。
8、开花、宁海各约不敷一万四千元。
9、常山约不敷一万八千元。
10、平阳、温岭各约不敷五万元。
以上十六县共计不敷二十四万二千元。
全省各县(游击战区除外)预计不敷总额约在七十万元左右”。
原中央、省、县三级财政无法适应战时的需要,而县(市)应具有一定的独立财源则显得十分必要。
1941年6月,国民政府召开第三次全国财政会议,决定对财政体制进行重大调整,通过《改进财政收支系统实施纲要》,呈奉行政院与国防最高委员会核准。
11月,国民政府明令公布了《改订财政收支系统实施纲要》和《财政收支系统分类表》,规定自1942年1月1日起施行。
该纲要规定:
全国财政收支分为国家财政与自治财政两大系统。
国家财政包括原属国家及省与行政院直辖市(除自治财政收支部分外)之一切收入支出;自治财政以县(市)为单位,包括县(市)、乡(镇)的一切收入与支出。
省级财政并为国家财政,省级财政一切收支,纳入国家预算,由中央统收统支。
同时,对国家财政与自治财政的税源作了明确划分。
自治财政收入包括税课收入、特赋收入、惩罚及赔偿收入、规费收入、信托管理收入、财产及权利收入、公有营业之盈余收入、公有事业、补足收入、地方性之捐献及赠与收入、财产及权利之售价收入、收回资本收入、公债收入、赊借收入及其他收入等15项。
其中税课收入包括土地改良税(在土地法未施行前为房捐)、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税(后改称筵席及娱乐捐)、土地税(在土地法未施行的地区为田赋及契税)、遗产税(由中央分得百分之二十五)、营业税(由中央分得百分之三十五)、印花税(由中央分得百分之三十)9项。
第三个阶段是恢复省县财政分权时期(1946-1949)
国民政府后期,财税体制有一个从战时财政向平时财政的转变过程。
1946年3月4日,国民党召开六届二中全会,会上作出了《地方行政报告决议案》,决定改变战时“虚省实县”的财政体制,恢复战前财政体制的中央、省、县三级制。
在这次会议上,财政部部长俞鸿钧作了关于财政问题的报告。
他在报告中明确指出:
“国家财政应渐由战时转入平时。
我国现行租税制度多已从新检讨,加以改进,期能适应今后建国的需要”。
在这次会议上通过了行政院长宋子文与财政部长俞鸿钧等人提出的《拟请修改现行财政收支系统以期中央地方平衡发展案》。
该提案认为抗战已胜利结束,行将实行“宪政”,中国幅员辽阔,县(市)单位数以千计,承上启下,省实居重要地位,省级财政亦宜恢复。
因而,提出恢复三级财政收支系统,以期各级政府所管政务事业获得平衡发展。
1946年6月,国民政府召开第四次全国财政会议,会议的主要议程是对财政收支系统法进行修订。
1946年7月1日,国民政府公布修正《财政收支系统法》及《财政收支系统法施行条例》。
新的《财政收入系统法》规定财政收支系统分为中央、省、及院辖市、县(市)及相当于县(市)的局三级。
至于县以下的乡镇“应分编单位预算,列入县局总预算内”。
南京国民政府时期地方财政分权改革的第一阶段,地方财政分权改革主要围绕省、县财政分权展开,因此学术界讨论的重点也是省、县财政分权问题。
主要涉及以下几个方面:
一是税源的划分。
地方政府之间税源的划分无非采取两种形式,一是明晰各级地方政府税种,互不牵扯,二是采用分享制,各级地方政府按比例分享税源。
“关于此层时贤议论甚多,主张亦不一致”。
有的主张“省与县之税源分配,应以简切明确为原则,将来为整个地方税之调整时,不妨很痛快的简单规定以营业税为省税,此外原有田赋、契税、房捐等解省部分,应逐渐由省拨充为县地方补助费之基金,以达到全部归县之目的,藉以扩充县财政之基础”。
有的认为“各级地方政府之税源划分,事实上甚多困难,即主张最力之美国,亦未能见诸实行”,因此主张主要地方税种“采统收按成分拨制度,不必强从划分上求各级税源之确定”,至于“性质鲜明,收入亦不巨”的地方税种,“自宜分别划归各级地方政府专有”。
该说论者认为“分拨制”有两个优点:
“第一,各主要税收,在各地域情形不同,一律划分有时发生困难(如各省田赋与营业税收入之比例,差异甚巨),即辅以限度甚广之移拨制度,亦徒添麻烦,惟采按成分拨制,则较富有伸缩性。
第二,采划分税源之制,征收机关之统一,无形中具有阻碍,若采按成分拨制,则统一征收,容易实行。
”“分拨制”下各级地方政府的税收分成比例的确定的依据是“斟酌各级地方政府之职务”,而如何确定各级地方政府的事权是非常复杂的,“有赖详细之调查及精确之研究”。
二是分拨制下地方税的经征体制。
有学者认为,“在地方政府具有数级之国家,征收地方税机关,贵能实行统收分拨”。
那么哪一种税收到底应由哪一级地方政府统一征收呢?
该学者认为这“取决于比较的行政效率”。
他认为“吾国地方税收,如田赋、营业税及其他合法之省县税捐,均应由各县之税务局(或地方税局)统一经征。
不应各立系统,政出多门。
增加征收费用,兼滋舞弊机会”。
但征收地方税的税务机关应实行省财政厅的垂直领导,如果“委之各县,不第征收方法,难期划一,即税征人事,亦将成为严重问题”。
前近代,中国是通过庄书、书吏等中介人的“经纪体制”来经征赋税逐级上解直至中央。
这种体制造成各种赋税经征的舞弊,成为民国时期财政体制改革的重点。
由实行垂直领导的税收机关经征赋税是中国地方财政制度近代化的重要标志之一。
三是县级财政在地方财政中的地位。
中国自清末以来的财政分权改革的总的趋向是财权向上一级政府集中,而事权向下一级政府下移,造成基层政府的事权与财权的不相匹配,使得地方政府不得不依赖苛捐杂税弥补财政赤字,进而影响社会稳定。
鉴此,有学者认为应该使财权下移,认为“县为一切行政之基层机构”,事权浩繁,因此“今后地方税之主脑为县税”。
“县税之划定应以充实、固定、公平、经济等原则为依据”。
“其县税之收入,如欠固定、充实,则一切事业之推进,悉受其阻碍;如不合公平与经济两大原则,则其害民、扰民征收浮滥等弊,不难立见”。
他主张“县税应以田赋、房捐、契税及其他各种牌照税等项为主,而其最要者在目前则为田赋、房捐与契税;将来工商愈繁盛,交通愈发达,则所有各种使用牌照捐及行为取缔牌照捐等项,亦将成为县以下地方政府主要财源”。
有学者认为重心在省的“头重脚轻”的“不合理之财政分配情形”,是“中国财政上之大病害”。
南京国民政府时期地方财政分权改革的第二阶段,地方财政分权改革主要围绕县、乡财政分权展开,因此学术界讨论的重点也是县、乡财政分权问题,特别是乡财政的地位、乡镇财政的弊端、乡镇财政的出路等问题。
对于乡镇财政应否独立于县财政之外,国民政府于1939年颁布的《县各级组织纲要》中并未有明确规定。
对此问题当时学术界存在截然相反的意见。
反对者认为《县各级组织纲要》中虽于县财政规定中,另有乡镇财政之规定,但未必是乡镇财政独立之意义。
县与乡同为法人,然县为自治单位,而乡镇非自治单位。
同样县为自治财政单位,而乡镇非为自治财政单位。
《县各级组织纲要》中规定的财产保管委员会是对乡镇兴办造产事业收入及乡镇共有财产而设,未必为统管乡镇收支款项之机构,与乡镇财政是否独立无关。
乡镇公所编制收支概算,须呈
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- 中国近代 地方政府 财政 分权 思想 研究