加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见.docx
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加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见
关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见
各省辖市、省直管县(市)自然资源主管部门:
为深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神,全面落实《省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》部署和《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》(农规发〔2019〕1号)要求,学习借鉴浙江实施“千村示范、万村整治”工程以规划先行的经验,扎实做好“多规合一”的村庄规划工作,科学有序引导村庄规划建设,促进乡村振兴战略实施,特制定如下意见。
一、提高认识
习近平总书记强调,实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进,做到注重质量、从容建设。
村庄规划是法定的乡村规划,是乡(镇)国土空间规划的详细规划,是实施国土空间用途管制特别是乡村建设规划许可的法定依据。
实施乡村振兴战略,首先要做好村庄规划。
目前,我省农村人居环境整治等乡村建设工作正渐次展开,但也存在村庄无规划、建房无设计造成的村庄布局散乱、功能不完善、建设无序、特色缺失、大拆大建和环境脏、秩序乱、容貌差等问题。
各地各有关部门要切实提高思想认识,把加强村庄规划作为我省实施乡村振兴战略的基础性、首要性工作,持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。
二、总体要求
(一)指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求,落实新发展理念,坚持保护优先、绿色发展,坚持以人为本、尊重民意,坚持“多规合一”、统筹协调,坚持因地制宜、分类推进,坚持县(市)域一盘棋,整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等乡村规划,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合,编制一个符合乡村发展实际、符合农民发展意愿、符合乡村振兴要求“多规合一”的村庄规划。
(二)工作目标
到2019年底,在县域层面科学确定村庄分类和村庄布局工作,完成1000个试点村的村庄规划。
到2020年底,有开发建设和保护修复需求的村庄要做到应编尽编,全面完成村庄规划编制工作;全面实现村庄建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施;同步完成规划数据库建设,将规划成果纳入国土空间基础信息平台实施统一管理。
三、主要任务
综合考虑全省村庄的多样性、差异性、区域性,顺应村庄发展规律和演变趋势,针对不同区域的乡村发展特点,科学确定村庄分类,制定针对性规划措施;加快推进村庄规划编制实施,统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排等;加强村庄规划实施监督,实施乡村建设规划许可管理,做到不规划不建设、不规划不投入。
(一)科学确定村庄分类
依据我省乡村振兴战略规划,逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势,重点做好村域发展条件综合评价,按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、整治改善类、搬迁撤并类等分类标准科学确定村庄分类;统筹考虑县域产业发展、基础设施建设和公共服务配置,引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中,引导公共设施优先向集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄配套。
1.集聚提升类村庄。
主要是产业基础较好、生态环境较好、村庄规模较大、位于交通干线或旅游线路沿线的村庄。
集聚提升类村庄要坚持高起点定位、高标准的村庄规划,提升村庄公共设施和基础设施服务能力和水平,促进村庄功能转型和空间重构,引领村庄高质量发展。
2.城郊融合类村庄。
主要是城镇现状建设区以外、城镇开发边界以内的城市近郊区以及县城城关镇所在地村庄。
城郊融合类村庄要强化规划发展管控,融入城市发展,加强城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享。
城市规划建设用地以内的村庄,应按照所在市县城市规划的要求,开展相关规划建设工作。
3.特色保护类村庄。
主要是历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨和自然景观特色、生态功能突出的特色景观旅游名村。
对历史文化名村、传统村落和少数民族特色村寨,规划应加强历史文化资源、传统建筑、民风民俗保护和空间品质规划设计,引导村庄改善村庄公共设施和生态环境,保持村庄的完整性、真实性和延续性。
对自然景观特色、生态功能突出的村庄,规划应重点保护自然与田园风光的整体形态和环境,引导村庄更新改造有序推进,引导环境友好型产业布局,实现资源保护与村庄发展良性互促。
4.整治改善类村庄。
主要是现有村庄中产业基础薄弱、人口外流和空心化现象严重、生产生活条件较差的村庄。
整治改善类村庄规划应在科学确定村庄发展方向,在保持原有规模的基础上,将农村人居环境整治作为规划重点,着力解决垃圾乱堆乱放、污水横流、建房无序等关系农村民生的问题,重点引导农村人居环境改善、村容村貌提升和补齐基础设施、公共设施短板。
5.搬迁撤并类村庄。
主要是位于自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺的深山荒芜区、地质灾害区、生态保护(脆弱)区和河滩受淹区的村庄,或因重大项目建设需要搬迁的村庄,以及人口流失特别严重的村庄。
搬迁撤并类村庄规划只制定村庄国土空间用途管制规则,不单独编制村庄规划,也可与本乡(镇)范围内其他类型的村庄共同编制规划。
(二)高水平编制村庄规划
要按照乡村振兴战略总要求和“融合发展产业旺、山清水秀田园美、美丽宜居村庄靓、特色彰显人文兴”总体目标,加快推进村庄规划编制实施,统筹产业发展、生态修复、耕地保护和文化传承,打造各具特色的美丽村庄,探索具有特色的乡村发展道路。
1.统筹产业发展空间。
结合村庄资源禀赋和区位条件,规划引导产业集聚发展,尽可能把产业链留在乡村,让农民就近就地就业增收。
要做好农业产业园、科技园、创业园、设施农业等产业发展空间安排,促进农村一二三产业融合发展。
要明确产业发展方向,制定村庄禁止和限制发展产业目录,引导产业空间高效集聚利用,推动城乡融合发展。
2.统筹生态农业空间。
要落实生态保护红线,把具有水源涵养、生物多样性维护、水土保护等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区脆弱区优先划入生态空间;安排各类空间布局时要慎砍树、禁挖山、不填湖,统筹山水林田湖草系统修复,提升生态系统服务能力。
要落实永久基本农田,任何单位和个人不得擅自或改变用途;要加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,从严控制各项建设占用耕地特别是优质耕地。
3.统筹美丽宜居空间。
要尊重乡村山水格局和自然脉络,顺应村庄地形地貌、河湖水系、农业景观等环境,引导豫南、豫西、豫北山丘区域乡村充分展现山乡风貌,黄淮海平原、南阳盆地等传统农区乡村充分展现平原农耕美景,沿淮地区的乡村充分展现河乡韵味,逐步实现村庄形态与自然环境相得益彰,打造各具特色的美丽村庄。
要按照县级国土空间规划确定的城乡基础设施和公共服务设施布局,合理布局乡村供水、污水和环卫、道路、电力、通讯等基础设施,配置教育、卫生、医疗、养老、文化、体育等设施,打造10分钟农村生活圈,改善提升农村人居环境。
4.统筹文化保护利用。
按照传承保护、突出特色要求,提出村庄风貌控制性要求和历史文化景观保护措施,保护好农村传统文化、乡土文化。
积极开展乡村风貌研究,深入挖掘和整理乡村历史文化资源,总结提炼村居特色,保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产,延续村落历史文脉,打造“百里不同风、十里不同俗”的乡村风貌,避免千村一面。
要防止大拆大建和乡村景观城市化、西洋化。
要以豫东、豫西、豫南、豫北和豫西南等不同风貌区为重点,结合当地村民居住习惯和地形条件布置住宅建筑与院落,精心做好村民住宅建筑设计。
要注重采用乡土材料、乡土手法,实现传统自然材料与现代建造工艺相结合,营造浓郁的乡土气息。
(三)严格规划实施管理
1.严格规划审批。
规划成果经村民会议或村民代表会议审议通过后,由乡(镇)人民政府报上一级人民政府批准。
规划批准之日起20个工作日内,规划成果应通过“上墙、上网”等多种方式公开,推进“阳光规划”。
规划批准之日起30个工作日内,县级自然资源主管部门要将规划成果逐级汇交至省厅。
2.加强实施监督。
村庄规划一经批准,必须严格执行,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,防止以其他规划之名扩大建设用地规模、占用耕地和生态用地等空间。
村庄建设、基础设施建设等乡村各类空间开发利用活动,必须按照法定村庄规划确定的规模、布局、强度、用途和管制规则,实施乡村建设规划许可管理。
市、县自然资源主管部门要加强监督、检查,省厅将加强对村庄规划编制和实施的督察,及时制止和纠正违反本意见的行为。
四、政策支持
(一)支持优化国土空间格局
允许在乡(镇)国土空间规划控制下,按照建设用地规模不增加、耕地保有量不减少、环境风貌不破坏的原则,优化调整乡村各类用地布局。
零星分散的单独选址建设设施、乡村旅游设施等用地可申请使用乡(镇)国土空间规划预留的规划建设用地指标。
(二)支持优化生态红线和基本农田布局
村庄建设边界与生态保护红线、永久基本农田出现冲突的,村庄建设布局应尽量避让生态保护红线和永久基本农田;确实难以避让的,应当按照维持生态保护红线、永久基本农田的整体性、连续性、稳定性和确保数量有增加、质量有提高、生态功能有改善、布局更加集中连片的要求,对生态保护红线和永久基本农田布局进行局部优化调整。
(三)支持实施全域综合整治
积极运用建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策工具,融合财税、投资、交通、水利等各类措施,建立“多规合一”的政策统筹机制平台,引导聚合各类涉农资金,宜林则林、宜耕则耕、宜草则草、宜湖则湖,优化乡村发展布局,共同促进乡村振兴。
(四)支持资源高效复合利用
鼓励利用存量土地解决农村建设需求,新增建设用地优先保障公益性设施用地、宅基地。
鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用,发展农业教育、农业科普、农事体验等产业。
在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。
五、工作方法
(一)开展试点先行
结合我省土地综合整治试点、“四美”乡村建设要求和不同类型、地域、规模等特点,在全省遴选1000个试点村庄,开展村庄规划编制工作,总结一批可复制可推广的典型范例,发挥示范引领作用。
市县要结合市县国土空间总体规划编制,选择不同类型的村庄开展村庄规划试点工作,及时研究解决村庄规划工作中的新情况、新问题,不断总结经验和不足,提升工作成效。
省辖市、省直管县(市)自然资源主管部门要及时报送好经验、好做法、好案例,按工作推进计划报送工作进展情况。
省厅将搭建试点工作宣传平台,推动试点地区之间的交流,向全省推广试点工作经验。
(二)坚持开门规划
要搭建乡村规划综合服务平台,鼓励社会各界投身乡村规划建设,推动大中专院校、科研机构、企事业单位、行业队伍及社会各方面提供志愿服务。
借鉴浙江驻镇规划师、成都乡村规划师等经验和做法,探索建立由省、市、县三级自然资源主管部门从规划设计、建筑设计等技术单位和大专院校、科研院所选派符合条件设计人员驻县(市)、驻乡镇和驻村的挂职,开展规划设计服务模式。
鼓励技术帮扶,鼓励规划设计、建筑设计等技术单位与县市、乡镇、村建立长效服务机制;大专院校在村庄建立实训基地、寒暑假实践等形式,开展技术服务;引导设计师、艺术家和热爱乡村的有识之士以个人名义参与乡村设计服务。
鼓励本土能人、新乡贤及相关社会力量多渠道参与村庄建设规划管理工作。
(三)深化公众参与
由乡镇党委政府、县(市)政府有关部门、规划设计单位、村民代表共同组成村庄规划编制工作组,坚持村民主体地位,深入开展驻村调研、逐户走访,详细了解村庄发展历史脉络、文化背景和人文风情。
扎实做好入户调查、村民讨论、集体决策等基础工作,了解并尊重村民意愿,让村民参与到资料收集、方案比选、公告公示等规划编制各个环节,真实反映村民诉求,保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权,获取村民支持。
规划文本形成后,应组织村民充分发表意见,参与集体决策。
对涉及村庄空、布局优化的内容如建设用地布局、新建公共服务设施和基础设施、环境整治、移民搬迁等,应向村民说明规划内容,并征得村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,切实维护村民权益。
规划报送审批前,应经村民会议或者村民代表会议审议,并在村庄内公示,确保规划符合村民意愿。
(四)简明成果表达
在乡(镇)域范围内,可以一个村或几个行政村为乡村单元编制“多规合一”的村庄规划。
村庄规划内容要区别于城市规划的一般做法,规划要简化、管用和以问题为导向,确保村民易懂、村委能用、乡镇好管。
规划成果一般包括规划图件和文本。
成果内容深浅适度、通俗易懂、简便易行,利于村民认识、接受和执行。
避免制作长篇累牍、晦涩难懂的文本和图纸。
村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约,开展移风易俗,塑造乡风文明。
六、保障措施
(一)加强组织领导
市县建立县级党委政府主要领导负责的乡村规划编制委员会,切实加强对村庄规划编制工作的领导,定期听取规划编制工作情况汇报,研究解决规划编制中的矛盾和问题,对编制的村庄规划进行科学论证,确保村庄规划符合实际并能落地实施。
要将村庄规划工作情况纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围,并作为下级党委政府向上级党委政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容。
(二)明确责任分工
乡(镇)人民政府负责组织编制村庄规划,引导村民全程参与。
市、县级自然资源主管部门要做好技术指导和工作协调,开展行业队伍、村两委带头人培训和规划师下乡活动,推动测绘“一村一图”“一乡一图”建设,提供国土调查、地质调查、基础地理信息等基础资料,并将规划成果纳入国土空间基础信息平台统一管理。
省厅负责组织协调相关部门统筹推进村庄规划工作,加强对市县推进“多规合一”的村庄规划工作进行指导,开展村庄规划编制、审批、实施情况的检查工作,定期组织专家核实、抽查和评估各地村庄规划推进情况,公布检查结果并将其纳入农村人居环境整治督导评估。
(三)加强配套支撑
各地要根据实际,结合乡村振兴、新增建设用地土地有偿使用费等相关预算,建立省级配套、市县为主的规划编制经费保障机制。
市县要将村庄规划编制和管理经费纳入本级财政预算,保障规划工作经费及人员力量。
鼓励在乡(镇)范围内调节村集体经济组织涉及的国土空间开发保护权益,建立健全节约优先、成本共担、利益共享机制。
我厅将积极协调省财政厅统筹安排奖补资金,定期组织检查和培训;每年遴选一批优秀村庄规划案例,表扬一批村庄规划编制和管理单位,并通过报刊、广播、电视、互联网等媒体宣传推广。
市县要适时开展典型村庄规划经验交流和典型案例宣传,发挥先进示范带动作用,积极营造村庄规划良好氛围。
2019年1月日
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