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中国农村社会保障制度建设研究下
中国农村社会保障制度建设研究(下)
吕旺实朱善利
2012-08-2710:
48:
18 来源:
《社会保障制度》2012年第3期
(二)各有关部门应通过协调和技术安排,实现各地行政政策与《中华人民共和国社会保险法》的统一
1.目前各地还没有按照新立法要求建立起“平等和统一”的社会保险缴费和统一账户。
北京市,目前有四种社会保险。
第一种,北京市户口城镇职工社会保险。
缴纳“五险一金”,包括:
养老保险单位缴纳20%(其中17%划入统筹基金,3%划入个人账户),个人缴纳8%(全部划入个人账户),2009年最低起征工资点不低于1490元基数,在1490-11178元之间征收。
医疗保险单位缴纳10%(其中9%划入统筹基金,1%划入个人账户),个人缴纳2%(全部划入个人账户),另加3元大病统筹,有最低起征点,在2236-11178元之间征收。
失业保险单位缴纳1.5%,个人0.5%。
工伤保险根据单位被划分的行业范围来确定它的工伤费率,有0.5%、1%、2%三档,个人不缴。
生育保险,城镇职工单位缴纳0.8%。
另外还有住房公积金。
以上各项必须缴纳。
第二种,外地户口城镇职工在京就业社会保险。
与第一种大致相同,但是,没有住房公积金,生育险也有差别。
第三种,北京市户口的农村劳动力在城市就业社会保险。
农村劳动力可以参加城镇居民社会保险(缴纳养老、医疗、失业和工伤保险),起征基数是最低的,养老和失业工资基数是800元,医保和工伤工资基数是2236元,参保人员可以持有“医保蓝本”。
第四种,在北京市的外地农民工的社会保险。
外埠农民工,不强制、凭自愿缴纳养老保险和医疗保险,但是大部分人缴纳的意愿不强烈。
在有关部门要求下,他们中的部分人只缴医保(大病统筹)和工伤保险;医保缴费工资基数2236元,缴纳比例1%,全部单位缴,个人缴3元,实际上是补充医疗保险和大病统筹,农民工没有“医保蓝本”(见表4)。
2:
四种保险还可以分为三类别,将来还有相互间转移的问题。
前述第一种和第二种是城镇职工社会保险,虽然北京市城镇户口和外埠城镇户口有差别但差别不大,将来省际转移也容易。
第三种是北京市户口的农村劳动力参加北京市居民社会保险,将来部分人或许转为农村养老保险。
第四种是外埠农民工暂时缴纳的“两险”,有可能向农村医疗保险和农村养老保险的转移。
城镇户口二类保险(职工、居民),农村户口两种保险(医疗和养老),之间的转移会有很多困难。
(三)只有统一执法,才能消除不缴纳的现象,保护最低工资者
1.由于工资总水平较低,农民工个人缴纳意愿不高甚至反对。
从调查的情况看,年轻农民工的工资低,1200元左右的工资,缴纳社保后减少近200元的现金收入,本人积极性不高;雇主更不愿意缴纳高达工资总额30%多的保险费。
地方政府愿意征收保险费,但是在为农民工建立个人账户的事情上,积极性也不高(见表5)。
2.尽快明确执行新法的细则和行政条例。
新法细则要明确如下几方面的事情:
第一,是否强制征收。
建议全国普遍强制征收。
第二,与城镇户口职工的相同点与不同点。
建议应当相同对待。
第三,说清楚农民工过去已缴纳而没有个人记录事件的处理办法。
(四)要大张旗鼓地宣传和落实2010年10月通过的《中华人民共和国社会保险法》
1.社会上没有对新社会保险法进行大力宣传。
新社会保险法已经获得通过,舆论宣传和社会行动上却没有积极的反应,如同1991年就要求农民工缴纳社会保险金,各地没有很大积极性一样,现在各界也显示了这种暧昧的态度。
这种态度形成有如下原因。
第一,人们不知道这个法律,或者对其印象不深,内容不清。
这是新闻舆论工作者们的责任。
第二,农民工不清楚自己的权限,或者没有重视这个权限。
第三,雇主有意瞒报雇用人数和工资数。
第四,地方政府希望收到社会保险缴纳而不承担责任,有意无意地疏忽这个新法。
2.如果农民工的权限没有得到保护,将来带来无穷的诉讼麻烦,甚至冲突。
《中华人民共和国社会保险法》已经规定了农民的权限,这涉及他们的切身利益和未来的生活,立法已经要求凡是接受雇佣的农民工,都要缴纳社会保险金,都要有社会保障编码和个人账户,都要累积有15年缴费到退休领取养老金,这是他们的权利。
2009年国办发[2009]66号第四条规定,参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时,个人账户储存额和统筹基金(单位缴费)的转移办法,将来几乎每个农民工都会查他们的“两个账户”,依法提出自己的要求,这会带来无尽的麻烦、诉讼甚至冲突。
3.现在要大力宣传新社会保险法、要进行执法检查、要提供新的执法条件。
应当动员所有的舆论工具宣传新法,让农民工、企业主和政府都知道。
“人大”应当要求政府尽快制定实施条例,执行新法;也要有督导团检查各地政府的社会保险账户等。
国务院要组建一个专门技术平台,将公安户籍、个人税收、各种牌照、社会保险的信息统一起来,为全国统一社会保障编码服务。
财政要给这个统一编码技术平台以财力支持。
六、进城农民工的户籍及与户籍相关福利制度的改革
(一)城镇职工和居民社会保障和福利有一个从高到低的系列,社会保障是其中的关键部分
效益好的大企业职工的福利最高。
从表6可见,城镇职工的福利程度最高,他们不仅有一般的养老和医疗保险(支付水平高于其他同类保险),而且有补充养老和医疗保险,个人房产和储蓄也应当不错。
效益水平一般的小企业的职工没有补充养老和医疗保险,总体福利还不错。
没有工作的城镇居民享有社会保护性的福利,只是整体城镇居民福利的一部分,但却是重要的、关乎他们生存的部分(见表6)。
这里有三个门槛:
第一是城镇户口,第二是企业雇用职工,第三是效益好的大企业职工。
农民工被挡在这三个门槛之外,这也是“户籍”背后的关键利益所在。
户籍制度是城乡人员流转阻隔的核心问题。
(二)农民工目前还不能参加和享受与城市户籍相关的城市居民社会保障和福利
1.农民工不能参加城镇居民社会救济和低收入保障。
“城市低保”是指城市居民最低生活保障,简称城市低保。
只有家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市常住居民才能申请享受城市低保。
目前各个城市可以享受“城市低保”的收入标准、低保的支付数量不同。
2.农民工不能参加城镇居民住房保障。
城市居民住房保障政策有四项内容:
廉租房、经济适用房、两限房、住房公积金。
对城市低收入群体一般采取“廉租房”政策,它只出租给城镇居民中最低收入者,有社会保障和公共福利性质。
或者政府出资建好后,低租金给住房困难户,或者由政府发放租金补贴给住房困难户,由他们租赁社会房屋居住。
廉租房有特定的供给对象,由本人(家庭)向政府提出申请,并经过政府相关部门核实批准后,方能购、租、补,廉租房无继承权。
农民工不能享受这个权利。
经济适用房只售不租,政府指导价由市、县人民政府根据7项因素决定(征地拆迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费、贷款利息和5%以内的利润)。
政府以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。
它是具有社会保障性质的商品住宅。
农民工也不能享受这个权利。
两限房是限制价格和限制居住面积的住房。
面积比同地段的普通商品房的面积小。
据居民购买时有一个限价,将来上市销售时价格是由卖房人自己制定,不再受政府的约束。
两限房仅限本地居民购买。
农民工也不能享受这个权利。
住房公积金是城市正式职工享有的权利,农民工不能享有。
3.农民工不能参加城镇居民医疗保险。
国务院决定,从2007年起开展城镇居民基本医疗保险试点,2008年扩大试点,2010年在全国全面推开,逐步覆盖全体城镇非从业居民。
(个人缴纳50-100元,各地不同,报销一定比例)不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)和少年儿童,其他非从业城镇居民也可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
国家对非城镇居民的医疗保险每年按不低于人均40元给予补助,其中,中央财政从2007年起每年通过专项转移支付,对中西部地区按人均20元给予补助。
在此基础上,对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费部分,政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助,其中,中央财政对中西部地区按人均5元给予补助;对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分,政府每年再按不低于人均60元给予补助,其中,中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。
农民工不能享受这些权利。
4.农民工不能参加城镇居民社会养老保险。
城镇居民社会养老保险还没有建立,中央正在制定制度和试点。
比如2010年8月,陕西省政府日前出台了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》,规定城镇居民可以按照6个档次选择缴费,60周岁以上的不用缴费,每月至少可领取100元。
居民养老保险由个人缴费和政府补贴两部分组成。
个人按年度缴费,缴费标准设为每年200-1500元6个档次,参保人可自主选择档次缴费,多缴多补。
到60周岁后养老保险待遇支付终身。
60岁以上的老人,不用缴费每月至少可领取100元基础养老金。
(三)“户口”分割了城乡两套社会保障制度体系,但新的社会保险立法为两个体系融合打开了缺口
1.农村和城镇两套社会保障体系已经形成(见表7)。
在农村有:
农民工的养老、医疗、失业保险;农村社会养老(正在试点);农村新型合作医疗;农村宅基地政策;农村土地承包政策和低收入保障;农村贫困救济;农村灾难救助。
在城镇有:
城镇职工养老、医疗、失业、生育保险;城镇居民社会养老保险;城镇居民医疗保险;城镇居民住房保障;城镇居民低收入保障;城镇居民贫困救济;城镇居民灾害救济。
2.两套体系之间仍然有巨大的分割,新社会保险法让农民工可以进入城镇职工基本保险系列,开始打破这个分割。
目前从法律上说农民工可以进入城市职工社会保险体系,迁移到城市可以参加城镇职工基本社会保险,但是即使迁移到城市的农民工即使参加了城镇职工的五项社会保险,累计达到15年退休,仍然是乡村户口,不能享受到其他5-6项城市社会福利性质的保障,比如救济、低保、住房等。
无论如何,迁徙的农民工可以进入城市保险体系,这是一个很好的开端。
(四)继续改革,时机成熟时可以取消户籍,改为居住登记
1.建立打通两个体系的技术平台,使目前的立法得到落实。
农民工的社会保障号码全国登记后,全国的社会保障联网体系打通。
,农民工在城里缴纳的数量可以转到农村社会保障有关账户,比如养老和医疗账户。
新社会保险立法与农民工有关的部分需要落实,各级政府要有一个积极的态度。
2.提高保险统筹的政府级次;越是基本的保障上级政府的责任越大。
不论农村还是城市,救济、低收入保障、疾病救助、最低住房保障等服务都是各级政府共同承担的责任,就是说,虽然下级政府去具体实施,但在权责划分上,各级政府都有责任。
比如建花园和美化环境是县级政府的事责,但不是省级和中央的事责;而社会保障中的“保基本”责任是三级政府共担的“高能量事责”。
在世界各国的制度安排中,这些“事责”或者说“事权”或者由中央政府统筹直接支付,比如单一制小国家;或者交给地方政府负责,中央政府在转移支付制度中给予支持,比如联邦国家如美国。
我国2010年社会保险立法就提出,“逐渐提高社会保险统筹级次”,将来可能由现在的县一级逐渐提高到省或者中央,在没有统筹到更高级次以前,上级政府应当以转移支付的形式承担责任。
事实上,我国中央政府对相对贫困省份的乡村和城镇居民提供了社会保险和福利补助。
3.中央和省加大转移支付力度,并且实行“因素法”转移支付制度,就可以打开户籍限制,变其为居住地登记。
在更高政府级次统筹和安排社会保障等福利,就可以打开户籍限制。
比如在一个城市内(成都市)取消户籍制度,首先要统一城乡之间的社会保障政策。
成都市即将颁布《成都户籍新政实施细则》,它首先要实行社会保障制度的统筹。
成都市人力资源和社会保障局表示,到2012年建立城乡统一的社会保险制度,综合保险并轨城镇职业保险,农民也可以自愿缴纳城镇职工社会保险。
同时2010年底前全成都市将实现同一区(市)县统一城乡低保标准。
在全国户籍流转,就要全国社会保障统筹,这一点目前有困难。
但是,加大中央在这个领域内的转移支付和转移支付实行因素法,也可以起到相同的作用。
首先,中央政府加大城乡居民社会保险,并且不断增加这个补助的比重,地方的负担就会减少;其次,补助最后落实到“因素法”转移支付制度中去,即中央转移支付到一个地方的财力数量多少依据当年当地贫困、老年、疾病等人口多少而定,即需要保护人口数、支出的最低标准的乘积,与中央转移支付挂钩,中央转移资金下来并且逐渐增加,户籍保护的作用就减轻了。
同时,在中央的基本保护转移支付制度下,逐渐提高农村居民的社会保障水平后,城市差距会逐渐缩小,改革“户籍”制度变为“居住地登记”制度的阻力就减少了。
成都的经验应当及时总结。
七、财政转移支付制度要实行“保基本和因素法”
(一)我国在过去16年中,中央财政在“基数法”转移制度中逐渐增加了专项转移支付的内容
1994年建立中央与地方分税制制度的同时,建立了中央与地方的转移支付制度,但是当时的制度以基数法为主,因素法的部分占很少的比重。
随后,在中央收入增加的同时,转移到地方的比重也有所增加,其中最有特点的地方是专项转移支付。
中央先后对地方提高退休工资、增加教育方面校舍改造、书本、住校生补助等支出、减免和取消农业税费、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险等项支出进行了专项补助。
(二)城乡社会保障等立法为转移支付提供了“基本因素和最低支出标准”
各国“因素法”转移支付制度的核心“因素”就是基本公共服务。
首先是人口多少和人口的结构。
人口多且老年、儿童多的地方理应得到相应的转移支付。
其次是当地财政收入水平,贫困地区财政收入少,理应得到更多的转移支付。
从发达国家经验来看,各国都有以国会立法为基础的公共服务的内容和服务标准。
义务教育及其支付标准,老年人医疗补助及其标准等。
这些标准和服务内容就是“因素法”转移支付的“因素”或者内容。
(三)依照“因素和标准”计算出必保支出数,再比照当地财政能力,计算转移支付的数量
依照立法要求的服务内容、服务标准、需要服务人数的乘积,计算出提供这些服务的最低“标准支出”;在依据当地财政收入状况,如果当地财政的(一定比例,比如当地财政收入的60%)不足以支付这个“标准支出”,差额的部分就是转移支付的量(见表8)。
(四)“保基本、因素法”的转移支付制度应当在省一县一级先实施,然后再落实到中央一省一级
省以下的转移支付制度还不完善,基数法仍然是目前普遍采用的办法。
在“保基本”的基本公共服务的因素上,制定转移支付,正如表8所标示的,选定若干基本公共服务指标,计算各自的人数、服务标准,然后计算“标准支出”。
比如某县将农村低保标准为月30元乘该县低保人数后,就能计算该县在这个项目上需要的资金量;其他各项比如合作医疗等都如此计算,就能计算总资金需求量。
再对比该县可能的收入,转移支付的数量就可以因素法地计算出来了。
在省转移支付的基础上,建立中央转移支付制度就容易了。
参考文献:
[1]黄宗智:
《华北的小农经济与社会变迁》(第一版),中华书局1986年版。
[2]黄宗智:
《中国过密化与现代化:
规范认识危机及出路》,上海社会科学院出版社1992年版。
[3]参考亚当·斯密:
《道德情操论》。
[4]马克思:
《资本论》,第3卷1975年版第915,917,694页。
[5]马克思:
《资本论》,第1卷1975年版第798-799页。
[6]马克思:
《资本论》,第1卷1975年版第549-552页。
[7]马克思:
《资本论》,第1卷1975年版第537页。
[8]马克思:
《资本论》,第1卷1975年版第817页。
[9]国家人口和计划生育委员会主任李斌的报告。
[10]《统计年鉴》。
[11]《马恩全集》,第25卷第706页。
[12]田雪原:
《人口生育政策又到十字路口》,载于《社会科学报》2010年5月。
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